地方税收竞争

　　地方税收竞争是指地方政府间以增强本地区的经济实力，提高本地区相关福利为目的，以税收及相关手段进行的与其他地区争夺经济资源及税收资源的活动。

　　地方政府之间围绕经济资源展开激烈竞争，某种程度上有利于经济的快速发展和市场机制的建立。但也可能产生一系列的负面效应，比如保护主义、重复建设以及恶性投资等。

　　一、内因

　　1.地方政府独立的经济利益

　　改革开放以来，随着放权让利改革战略和财政“分灶吃饭”体制的推行，地方政府在地区事务中的自主能力得到强化。地方政府对地方社会经济发展方向的决定权越来越大，地方政府在自身利益的驱动下，为了发展地方经济，就必然要取得尽可能多的财政收入，作为政府财政收入的主要形式的税收，自然成为政府间经济利益竞争的主要手段。而且，随着我国财政分权体制的建立及分权程度的不断提高，各级政府为了促进本地区经济的发展及社会公众福利水平的提高，围绕着税收资源的争夺将日趋激烈。

　　2.地方政府官员政治利益

　　产生地方税收竞争的另一个重要原因就是地方官员对其自身政治利益的考虑。这主要与我国目前的干部政绩考核任用体制有关。对于政府干部来说，最为重要的激励机制就是被提拔。地方经济是否得到了发展是提拔的重要依据，如财政是否增收、经济是否增长、城乡居民收入是否提高、失业率是否降低。这些考核指标本身无可厚非，是一种正确的激励导向。但是这种导向也有不利的一面，它加剧了地区之间对经济资源的竞争程度，尤其是以税收竞争为手段的财政收入竞争。为了在政治竞争中击败对手，地方政府会采取一切手段，包括通过税收竞争来达到上述目的。因此，现行干部政绩考核任用体制也是地方税收竞争的一个内因。

　　二、外因

　　1.不完善的分税制

　　1994年的分税制改革并没有完全解决地方政府财权与事权不统一的问题。各省后来也按分级分税的制度体系思路建立了省以下分税制，提高省级财政控制财力的能力。由此，各地方政府（尤其是基层政府）往往缺乏足够的财力，难以支撑庞大的行政机构的运转，难以支持地方经济建设，迫不得已只有想办法争夺其他地区或其他层级政府的财政税收资源及其他经济资源，政府间税收竞争得以普遍展开。与分税制不彻底相关联的是我国地方税系和税权不健全，转移支付制度体系不完善。由于地方税系不健全，造成地方财力不足，致使地方政府被迫参加税收竞争；由于地方税权不健全，导致其在税收竞争过程中缺乏合理合法的手段，其竞争活动也很不规范；而转移支付制度的不完善，造成的结果则与地方税系和税权不健全相似。中央财政转移支付能力明显不足，而且缺乏足够的透明度和稳定性。据云南省调查，上交中央收入由“八五”时期占财政收入的38.5%增长到“九五”时期的59.3%，而同时转移支付额却由0.55%下降为0.44%。尽管后来中央对地方的财政转移支付力度加大，如过渡期一般性转移支付1995年仅为21亿元，2000年达到85亿元，2001年为138亿元（仅为2001年财政支出18902亿元的0.73%）。但是转移支付额占中央财政支出的份额不大，仍然不能满足地方财政需求，与地方的事权不相符合。

　　2.政策选择原因

　　改革开放以来，我国以邓小平同志提出的一部分地区先富起来的战略思想为指导，从我国经济发展的实际出发，对经济发展模式进行了战略性调整，改变了建国以来与计划经济模式相适应的均衡发展的战略措施，支持东南沿海地区优先发展。与此同时，为了搞活企业，引进外资，扩大对外经济联系，我国开始对投资在上述地区的外资企业设置了大量的税收优惠政策。这种税收地区优惠政策一方面使资本、劳动力和资源大量聚集在东部沿海地区，加快了东部沿海地区的经济发展，另一方面也人为扩大了东西部地区的经济差异。鉴于东西部差距过大已成为制约经济进一步发展和危及社会稳定的主要原因，世纪之交，党中央把加快开发西部地区作为党和国家的一项重大战略任务。为了贯彻西部大开发战略决策，国家对设在中西部地区的内、外资企业，给予了一定的税收优惠政策。综上这些为满足我国特定经济发展模式而实施的地区间差异性的税收优惠政策，在客观上促成了东西部地区展开税收竞争。

　　3.地方不具有真正独立的税收立法权

　　尽管1994年我国实行了分税制改革，但是并没有在真正意义上赋予地方以真正意义上的独立的税收立法权。筵席税、屠宰税两个税种的管理权虽已基本下放给地方，但由于这两个税种的性质所限，并没有给地方带来多少实际利益。地方虽然享有制定某些地方税种实施细则的权力，但中央并未授予地方对这些税种的基本税制要素享有调整变动的权力。即便对营业税、资源税等税种的税制要素有调整变动的权力，也非常有限。因此，在实行分税制改革后，尽管地方也拥有一定的独立税权，但税收立法权仍然高度集中于中央，总体上说我国税收立法体制仍然属于中央集权型体制。

　　地方政府无税收立法权的状况，给地方经济的发展和中央地方关系的协调带来了不利影响。地方政府因地方经济发展需要，虽无权开征税种，但却变相地开征各种具有税种性质的收费和基金。另外，税收立法权过度集中，使地方政府不能对一些地域性的较为零散的税源立法征税，影响了地方政府开辟税源、组织财政收入的积极性，也制约了地方税制结构的灵活性和多样性，造成各地区间苦乐不均。

　　4.人治传统与监督不力

　　中国是一个长期实行人治的国家，官本位思想根深蒂固，法治基础薄弱，各地有法不依、执法不严、以言代法、以权代法等现象比较普遍。由于民主监督决策机制的不健全，税收竞争行为很少反映当地民意，许多违反民意的税收竞争政策得不到有效遏制。

　　1.优惠税率或定期减免税

　　它是指地方政府为了吸引辖区外经济资源的流入，承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争，目的在于通过让渡短期的税收利益而谋取长期的经济税收利益。按照现行税法规定，减免税政策的决定权在中央，地方政府没有给予政策性减免税的权力，因此，这种承诺从法律上讲是无效的。但我国地方政府依法行政的观念不强，经常擅自设立开发区对企业实行优惠税率，同时由于地方政府对税收执法实质上的干预能力及税收政策的弹性，擅自减免税的承诺往往可以得到某种程度的兑现。如上海市松江区税务局根据上海市财政局《关于对高新技术企业实行所得税若干政策的通知》（沪财税收（1996）2号）的有关规定，批准上海市松江电子仪器厂等4户企业享受免征18%企业所得税的优惠，2000年度免征上述4户企业1999年的企业所得税2124万元。

　　2.税收先征后返或财政返还

　　地方政府在取得税收收入后，直接或者以财政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返还给纳税人。地方政府通过税收先征后返或者财政返还，减少可支配的税收收入，减轻纳税人的税收负担，类似于向纳税人提供了减免税的优惠。尤其是税收先征后返，被中央政府视为变相的减免税，2001年1月11日，国务院下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，要求各地区、各部门检查纠正各种自行出台的税收先征后返政策，并规定了具体的惩罚措施。对财政返还，由于以财政支出为中介，在地方政府财政自治的范围之内，不仅没有被禁止，而且实际上被允许或默许。因此，地方政府对地方骨干企业和新投资于本地的企业通过财政返还进行税收补贴的现象非常普遍。如上海市各区为吸引投资，对进入本地的企业当年地方税纳税额超过一定数量的，给予40%—70%的财政返还。

　　3.税收折扣或奖励

　　税收折扣是指税务机关对依法应当取得的税收收入不足额征收，把一定的折扣额让渡给纳税人，从而达到减轻纳税人税负，吸引辖区外经济资源或税收资源流入的目的。部分地区根据企业缴纳税款的期限给企业提供折扣或奖励。如某地方税务机关对其辖区内100多家实行定额征税的企业规定，凡在每月5日前申报纳税的，只征收原税收定额的80%，其余20%作为奖励；凡在每月6—10日申报纳税的，只征收原税收定额的90%，其余10%作为奖励。

　　部分地方政府不足额征收税款。如河南省曾规定，对建筑安装行业各纳税人，在税务机关代理开具建筑安装营业税专用发票时，以票面所载营业额为计税依据，按照3%的法定税率征收营业税，并随征2%的所得税，连同城建税、教育附加，应征税费为营业额的5.3%。但部分地方政府为了引入外地税源，不随征所得税，仅按3.3%的比例征收，相当于给予了纳税人37.3%的折扣额。此外，在税收执法检查中发现的开大头小尾票、用白条打折扣等现象，都是税收折扣的具体体现。

　　部分地方政府对外地企业投资于本地实行税收奖励。比如，前些年某地方政府规定，投资从事种植业、林果业、畜牧业、水产养殖业的，农业税、农林特产税前5年按上缴数额的全额进行奖励，第6—10年奖励上缴税金的50%；投资能源、交通基础设施项目的，自获利年度起5年内按上缴所得税的全额进行奖励，第6—10年奖励上缴所得税的50%。

　　4.包税

　　包税作为一种陈旧的征税方式，已经为各国所抛弃，也被我国法律所禁止。但在国内政府间税收竞争中，这种征税方式存在死灰复燃的迹象，特别是在招商引资过程作为一种特殊的优惠出现。比如，某业主提到，他的企业在A省按照国家税收政策每年应缴纳300万元，而B省的一个市许诺每年只需定额交增值税5万元，因此他将其业务转到B省。包税数额不仅省际间存在差异，即使是同一市所辖的不同区都有所不同。部分地方对企业年初定税中途不再查补，使得企业税负水平降低。通过包税制度和不同的包税定额，部分地方吸引了一定数量的外来资金和企业。

　　5.（人情）引税或买卖税

　　（人情）引税主要指无直接利益交换关系的引税，因为税收折扣、财政返还都可以成为引税的手段，而“人情引税”则是指一个辖区的政府并不向纳税人提供任何优惠，而是凭借人情关系，游说、拉拢辖区外的税源流入。“不向纳税人提供任何优惠”，是指税收方面的直接优惠，并不意味着纳税人得不到任何好处，纳税人可以通过转移税源可以赢得流入地政府的感情，可以在其他方面得到关照，可以在此后的纳税或其他经济行为中得到补偿，它所提供的优惠类似于“期权”。在基层一些地方，税务人员乃至其他公职人员工资奖金的发放，往往和分解到人头的税收任务的完成紧密相关，为保“吃饭钱”而利用关系拉税的现象屡见不鲜。

　　“买税”是一种直接争夺税源的现象，且买卖税款的行为大多发生在经济落后的地方。由于税源匮乏，税收收入难以满足财政支出的基本需要，地方政府往往以重奖奖励异地征税或买税，而奖金归引税人所有。税款买卖有域外买卖和域内买卖两种。（1）域外买卖。由乡镇机构以列支方式提供经费，地方税务所将本应向其他地区财税机构缴纳的税款买到本地以实现收入计划。比如，某县下属甲乙两区分界，在“分灶包干”的财政体制下，甲区及所属各乡财政支出较为紧张。为保证财政收入，该区委召开扩大会议决定，外增税（即区外挖税）给予30%的重奖，并由区委、区公所联合发文，明确规定了“财政收入分解及奖励标准”。各乡为完成收入任务，对超收部分甚至奖励40%—50%。在短短6个月内，甲区某乡税务所所长同乙区税务所所长协商，先后从乙区征收税款数万元，二人得到了大笔手续费和奖励金。（2）域内买卖，部分地方税务所利用其自身机构按经济区设置的优势，对所辖区域内若干乡镇的税收收入进行调控，按本辖区乡镇或区外乡镇为其提供经费的多少，将税款分配给有关乡镇。

　　6.税收强征

　　税收强征是指地方政府对处于本辖区但不实行属地管辖的税源，依仗行政权力，或以其他不当手段相威胁，强行行使税收管辖权的行为。比如在建筑市场上，对不把税款缴入本地政府的企业实行准入限制，或者断水、断电、断路，进行威胁和敲诈，或者在结算工程款时，强行扣除一部分作为税款等。建筑安装营业税实行属地征收，地方政府一般拥有管辖权；但在省以下分税制中，尤其是同一城区存在多个政府的情况下，存在按投资方确定税款归属的做法。如高级别政府对自己投资或直管企业投资的项目，往往通过其设立的直属税务分局征收相应税款。于是，没有管辖权的辖区政府可能对部分税款实行强征，导致不同级别的辖区政府争夺税款。按税法规定，跨省建筑安装工程项目应向建筑机构所在地主管税务机关纳税，实际上，跨省工程所在地政府及税务机关往往采取多种办法对该工程征收营业税，形成所谓的税收强征。

　　7.增加特定支出和减少应该收取的费用

　　按照税收价格论的观点，辖区政府向辖区内企业提供的公共服务，应该与它所做出的税收贡献成比例，尽管这不是一一对应的关系。但地方政府为了吸引辖区外资本的流入，通常会将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象，进行基础设施改善，或对企业提供补贴，使企业承担的税收价格和享受的公共服务不对称。有些地方政府为了吸引投资项目，在没有足够财力对企业提供优惠的情况下，展开地价竞争，即以较低的甚至是低于土地开发成本的价格，提供土地给特定的投资项目或特定的厂商。此外，地方政府还运用具有税收性质的收费进行竞争，尤其是各辖区政府普遍收取的规费，如排污费、治安费、卫生费等，通过减少政府收费，降低企业为获得公共服务而做出的实际支付，达到和降低税率同样的效果。如：通过降低车辆规费的收费标准，大城市周围的小城市往往能够吸引在大城市辖区内运营的车辆在本地落籍，从而取得相当可观的税费收入。

　　8.地方保护主义

　　地方保护主义是指各地方政府运用行政权力，通过行政管制行为，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地，导致地方市场分割的行政垄断行为。我国地方保护主义的形式，要有资源的流入和流出限制。流入限制包括完全禁止或数量限制（通过“红头文件”、“办公纪要”、“设卡”等方式）、技术壁垒（通过质检部门等）和费率控制（收取各种费用）。流出限制主要包括完全禁止和数量限制等。

　　据统计，1998年的税法执行检查共查出与国家税法不符的涉税文件1103份,其中地方党政部门或其他部门的文件1048份，占95%。2002年全国税收执法检查中各地共查出与国家税法不符的涉税文件1365份，其中税务机关内部文件369份，地方党政或者其他部门文件996份，共查处违反税收制度的金额19.9亿元。地方保护主义是地方政府为争夺和保护本地税收资源的一种税收竞争行为。地方保护主义使政府间税收竞争趋向于恶性税收竞争的深渊。据统计，1997年中国国内省际间贸易商品平均关税为46%，比10年前提高了整整11个百分点。46%的平均关税相当于美国和加拿大之间的贸易关税，并且超过了同期欧盟成员之间的关税。

　　地方税收竞争的手段包括地方政府采取的合法降低目标企业税收负担的相关行为。合理、适度的地方税收竞争是指地方政府在遵守国家税收制度和政府间职责职能规范，以及不损害其它地方政府利益的前提下，为了吸引外地投资者和更好服务本地企业经营，通过优化税收征管，改进纳税服务等方式，为企业合法纳税和正常经营管理提供有效服务的相关税收行为。

　　过度、恶性的地方税收竞争则是指地方政府只顾本地区利益或者短期利益，不遵守或者不完全遵守国家税收制度和政府间职责职能规范，以损害其它地区利益为代价，甚至损害本地区长期利益和以地方政府间竞劣的方式开展地方税收竞争的相关行为。

　　不同类型的政府间地方税收竞争会对地区的经济发展产生不同的影响。一般来说，合理、适度的地方税收竞争能够避免地方政府通过降低税率等手段讨好资本，导致相关竞争方短期和长期税收收入减少，同时也能避免资本所有者单纯追求税收负担最小化，忽视企业整体和长期经营目标的跨地区频繁流动等降低资源配置效率的行为。

　　合理、适度的地方税收竞争能够降低企业税收负担，优化地方经济发展环境，促进本地区投资的增加和外地要素的流入，进而提高本地区经济发展水平。反之，过度、恶性的地方税收竞争则可能会导致相反的结果。如果地方政府因地方税收竞争导致税收收入下降，在其它支出结构难以调整的情况下，就必须减少公共产品和服务支出，使得公共品供给不足，长期来看，还可能会出现外部不经济等问题，导致经济资源的外流，抑制地区经济增长。

　　（一）合理、适度的地方税收竞争对经济发展的影响

　　首先，合理、适度的地方税收竞争可以吸引经济资源的流入，增加本地区财政收入。地方政府为了吸引经济资源的流入，会通过税收优惠、先征后返等手段来降低本地区的税负水平，减轻企业的税收负担，提高企业的利润水平，刺激本地区企业扩大生产。

　　同时，利润率的提高会吸引其它地区的资本流入，逐渐产生要素集聚效应，企业间共享技术、市场、信息等资源，生产技术不断进步，劳动生产率不断提高，从而带动本地区经济增长和就业机会增加，扩大本地区税基，增加税收收入。其次，合理、适度的地方税收竞争可以增加公共产品供给，提高公共服务供给水平。

　　合理、适度的地方税收竞争能够促进本地区企业增加投资，吸引外来资源流入，推动本地区经济增长，增加本地区的财政收入，使得地方政府有更充足的财力来满足本地区居民和企业对公共品和公共服务的需求，从而改善本地区的公共产品供给水平。再次，地方公共服务水平的提高会优化地方经济发展环境，进一步增强地方经济发展水平。

　　当合理、适度的地方税收竞争带来地方经济增长、财政收入增加，充分满足了辖区居民和企业对公共品和公共服务的需求之后，地方经济社会发展环境也会因此得到改善，能够吸引更多生产要素的流入，地方经济发展水平进一步增强，使地方政府经济发展进入良性循环轨道。最后，合理、适度的地方税收竞争还有助于地方政府提高地方税收竞争能力。

　　合理、适度的地方税收竞争在促进本地区经济增长，财力增强的基础上营造了良好的地方经济发展环境，使得地方政府能够在不增加企业税收负担的前提下获得更多的财政收入，并能充分满足地方经济社会发展对公共品和公共服务的需求，这有助于地方政府进一步降低征税成本、提高征税效率，更好服务于企业发展，实际上增强了地方政府的地方税收竞争能力。

　　（二）过度、恶性的地方税收竞争对经济发展的影响

　　首先，过度、恶性的地方税收竞争会削弱地方政府财力，损害本辖区和相关辖区的公共福利。率先开展过度、恶性地方税收竞争的地方政府能够在竞争中吸引到更多资源的流入，产生要素集聚效应，而对于在过度、恶性地方税收竞争中处于弱势的地区而言，会出现要素流出，经济增长将受到不利影响。

　　此外，在过度、恶性的地方税收竞争中，地方政府可能会陷入对抗性的地方税收竞争境地，出现放松税收征管和滥用税收自由裁量权等行为。损害税收权益，严重削弱相关地区的税收收入，使得地方政府的财力难以支撑地方经济发展。其次，过度、恶性的地方税收竞争会破坏财政收支结构，造成资源浪费。根据税收价格理论，经济主体所能享受的公共产品和服务应当与其贡献的税收收入成正比，尽管在实际情况下很难做到一一对应。

　　地方政府在吸引资源和要素流入时，往往会存在一定的偏好，通常会将财政收入用于特定的投资项目或对象，为其提供财政补贴和税收优惠，这使得企业享受的公共产品和服务与其付出的税收价格不对称，破坏税收贡献与收益的协调和对应性，导致社会不公平。当地方政府没有足够的财力给企业提供补贴时，可能会通过降低土地价格或地租的方式为企业降低成本，或者减少一些收费项目。

　　如排污费、卫生费、工商费等，如果引入的是稀缺资源，则能够为本地区经济带来活力，提高资源利用效率，但如果引入的是重复资源，则会导致重复建设和资源浪费。最后，过度、恶性的地方税收竞争还会扭曲资源配置，破坏市场秩序，阻碍地区经济发展。为了提高本地区对资源的吸引力，部分地方政府会采用多种手段开展过度、恶性的地方税收竞争。

　　过度、恶性的地方税收竞争会干预相关地区的要素价格，妨碍市场机制作用的正常发挥，扭曲市场的资源配置，比如地方政府在地方税收竞争过程中干扰了商业银行的信贷计划，使得实际投资规模大于预期，降低了资源配置效率。此外，地方政府的地方税收竞争还可能会干扰市场主体对当地经济环境的理性判断，从而做出错误的投资决策，给地区经济发展带来不良影响。

　　在现行财税分配体制下，各地方政府是相对独立的利益主体，为了获得更多的税收收入，地方政府间展开激烈的税收竞争。一方面，地方政府所分享的财政收入与其组织的税收收入直接相关，更多的税收收入意味着更大的财力，可以满足更多的经济建设需求；另一方面，我国现行的政绩考核制度与国内生产总值（GDP）和税收收入等指标密切相关，更多的税收收入意味着更大的经济建设成就，政府官员的政绩也就更大，官员的升迁也会更快。这两个方面的因素驱动着地方政府展开税收竞争，造成税收与税源的背离。地方政府税收竞争的形式主要有两种。一是通过提供税收优惠，给予财政补贴等政策吸引投资，由于地区间不同的税收优惠或税收竞争导致了地区间横向税收转移。我国为了促进中、西部地区发展，对这些地区制定了一些税收优惠政策。而由于我国税制本身存在的问题——可能形成税收与税源背离，从而可能会使国家为了促进中、西部发展特别制定的税收优惠政策成为有些企业避税的乐园，虽然名义上这些具有税收优惠政策地区的GDP可能增加了，但是，由于企业的实际生产经营地并不在该地区，所以可能在造成税收流失的同时，没有能真正带动中、西部地区的经济发展。比如，企业可能会在有税收优惠政策的A地注册，但可能会在生产经营环境较好的B地生产经营，在企业计算缴纳所得税时会享受A地的税收优惠政策，然而，由于没有在A地生产经营，实际上并没有对A地的经济起到带动作用，国家还损失了税收，当然，A地的GDP可能确实增加了。地方政府通过财政补贴吸引投资的政策具有同样的效果：地方的名义GDP增加了，但地方的经济没有得到发展。比如，企业为了获得地方政府的财政补贴，可能会在有财政补贴的A地注册，却可能在生产经营环境较好的B地生产经营。结果可能是，获得了A地的财政补贴，却不见得给A地带来实实在在的经济利益。二是一些地方竞相出台不规范的招商引资优惠政策，造成税收流失或横向转移。