区域经济

　　区域经济也叫“地区经济”，指分布于各个行政区域的国民经济。它的形成是劳动地域分工的结果，是国民经济的缩影，具有综合性和区域性的特点。

　　中国区域经济布局是由于社会的发展根据新的发展观的要求，国家重新调整了区域发展的布局，目的是促进区域经济协调发展。具体要求是：积极推进西部大开发，有效发挥中部地区的综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励有条件的东部地区率先基本实现现代化，逐步形成东、中、西部经济互联互动、优势互补、协调发展的新格局。

区域经济发展的基本内涵

　　区域经济发展与区域经济增长密切相关。区域经济增长是区域经济发展的基础，区域经济发展是一个包括经济增长，结构升级，技术创新，社会进步，人民福利提高等在内的更为宽泛，更为深刻的过程。

　　区域经济发展包括三个方面。一是人均收入水平的提高，通常用人均GDP来衡量。二是以技术进步为基础的产业结构升级。三是城市化水平的提高。由此可见，增长更注重量的增加，发展的核心是质的提高。

　　钱纳里区域经济发展阶段理论。产业结构的变动和升级是划分区域经济发展阶段的基本依据。任何国家和地区经济发展都会规律性的，经过六个阶段。

　　第一阶段传统社会（产业结构以农业为主，绝大部分人口从事农业，没有或者极少拥有现代化工业，生产力水平低，基础设施，技术水平都比较落后），

　　第二阶段工业化初期阶段（产业结构由以落后农业为主的传统结构逐步向以现代工业为主的工业化结构转变，工业以食品，烟草，采掘，建材等初级产品的生产为主，这一时期主要是以劳动密集型产业为主，利用区域内廉价劳动力降低成本，提高产业和区域竞争能力），

　　第三阶段工业化中期阶段（制造业内部由轻型工业迅速增长向重型工业的迅速增长，非农业劳动力开始占主体，第三产业开始迅速发展，进入重化工业阶段，通常也区域经济实现高速发展的阶段，这一阶段部部分产业属于资金密集型，对资金需求量大，工业劳动力开始占主体，城市化水平迅速提高，市场稳步扩张，投资领域宽广，作为支柱产业的重化工业、先导产业的机械工业和电子工业，为人民生活水平提高的居民服务的轻工业，耐用消费品工业等第三产业，工业化中期阶段是区域经济发展由传统社会向现代社会发展的关键阶段），

　　第四阶段工业化后期阶段（在1、2产业协调发展的同时，第三产业开始由平稳增长转入持续的高速增长，成为区域经济增长的重要力量，这一时期发展最快的领域是第三产业，特别是新兴服务业，比如金融、信息，广告，公用事业，咨询服务等），

　　第五阶段后工业化社会（制造业内部结构由资本密集型产业为主导向以技术密集型产业为主导转换，同时生活方式现代化，高档耐用消费品在广大群众中推广普及，技术密集型产业的迅速发展是这一时期的主要特征），

　　第六阶段现代社会（第三产业开始分化，智能密集型和知识密集型产业开始从服务业中分离出来，并占主导地位人们消费的欲望呈现出多样化和多变性，开始追求个性，其投资领域主要是知识密集型产业和现代化的生产生活服务业，多样化是其基本特征）。

　　后工业化时代技术密集型产业主要分为三大类。一是为生活服务的高档耐用消费品工业。二是改造武装传统产业的新技术设备。三是新兴产业和产品，如新能源，新材料，生物，化工，航天技术等。

　　现代化社会第三产业开始分化。智能密集型和知识密集型产业开始从服务业中分离出来，并占主导地位，人们消费的欲望呈现出多样性和多变性，追求个性。

　　中国区域经济发展阶段的进程。新中国成立初期，农业人口占总人口的90%，近代工业落后，主要集中在沿海少数几个城市，是一个典型的以落后农业为主的传统社会。新中国成立后，开始了曲折的工业化进程，特别是工业突飞猛进。但是大跃进及文化大革命延缓了中国工业化的进程。直到1970年工业增加值比重达到40.5%，开始稳步超过农业成为国民财富的主要创造者。可以认为20世纪70年代，是中国开始由落后农业为主的传统社会向以工业为主的工业化社会转变，进入了工业化初期阶段。1978年改革开放以来，中国进入经济的高速增长期，到20世纪90年代中期，中国已经进入了工业化的中期阶段。

　　中国进入工业化中期阶段的标志。首先，从产业结构看，第二、第三产业已经成为民财富的主要创造者。其次，从三大产业的增长速度看，进入新世纪以来，第二和第三产业的增长速度远远快于第一产业，特别是第三产业已经开始成为支持经济增长的重要力量。再次，从制造业结构看，重工业已经成为支持工业增长的主要力量，重化工业过程的特征十分明显。

　　中国在建国以后实行优先发展重工业的政策。早在20世纪50年代，重工业产值就超过了轻工业，这是在人为强制下实现的重工业的超前发展，不能真实的反映区域经济发展水平和所处的阶段。改革开放以后，中国进行了大幅度的产业结构调整，被人为压制的轻工业农业以及第三产业都得到充分的发展，产业结构基本理顺。20世纪90年代中期，重工业增长仍然快于轻工业，足以说明中国已经进入重化工业时期。另一方面，中国是一个长期实行计划经济体制的国家，由于特殊历史原因，第一产业劳动力所占比重高于其他处于同一发展阶段的国家，中国是一个幅员辽阔的大国，地区之间差异很大，农村地区以及中西部地区仍然以轻工业甚至是以农业为主，还处于工业化前期阶段，因此研究我国具体地区的产业结构和投资环境要因地制宜。

　　中国正处于工业化中期阶段。这决定我国在未来时期产业结构和经济发展的基本走势，重化工业仍有一个大发展，原材料业市场广阔，深加工业、耐用品消费品产业和装备产业都拥有巨大的发展空间，城市化水平将迅速提高，日用消费品市场潜力巨大，一批现代化大城市的发展又为高新技术提供了良好的发展土壤，区域性基础设施和城市基础设施投资规模将是巨大的其回报也是长期而丰厚的。中国的地区差异将继续支撑巨大的市场规模，使中国的高速增长能够延续较长时间。未来二三十年时间，中国工业化和城市化的关键时期，如果政策科学适度，制度创新能够适应市场经济发展的需要，中国将顺利实现由工业化中期向工业后期的转换，以及由农村社会向城市社会的转变。

区域经济发展6大国家战略

　　在国家区域经济发展方面已经有6个片区纳入了“重大国家战略”，它们分别是：京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、长江经济带、黄河流域生态保护与高质量发展、海南全面深化改革开放。

　　1、京津冀协同发展

　　2015年4月30日，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。

　　京津冀协同发展以疏解非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，调整优化城市布局和空间结构，构建现代化交通网络系统，扩大环境容量生态空间，推进产业升级转移，推动公共服务共建共享，加快市场一体化进程，打造现代化新型首都圈。

　　京津冀协同发展作为国家重大战略，三地推行“一张图”规划、“一盘棋”建设、“一体化”发展，建立行政管理协同机制、生态环保联动机制、产业和科技创新协同机制。

　　战略定位：以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。

　　区域面积：占全国的2.3%，人口占全国的7.23%。

　　空间格局：构建形成“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间格局。一核：北京；双城：北京和天津；三轴：京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴；四区：中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和北部生态涵养区；多节点：石家庄、唐山、保定、邯郸、张家口等节点城市。

　　2、粤港澳大湾区建设

　　2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。粤港澳大湾区，前称珠江三角洲城市群。

　　粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市9市，9+2城市群发展战略。

　　战略定位：充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。

　　空间格局：坚持极点带动、轴带支撑、辐射周边。极点带动：发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作，加快广佛同城化建设，提升整体实力和全球影响力，引领粤港澳大湾区深度参与国际合作。轴带支撑：依托以高速铁路、城际铁路和高等级公路为主体的快速交通网络与港口群和机场群，构建区域经济发展轴带，形成主要城市间高效连接的网络化空间格局。

　　3、长三角一体化

　　2019年5月13日，中共中央政治局会议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，中共中央、国务院2019年12月印发实施。

　　规划范围：上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域（面积35.8万平方公里）。以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区（面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（面积约2300平方公里），示范引领长三角地区更高质量一体化发展。以上海临港等地区为中国（上海）自由贸易试验区新片区，打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

　　战略定位：全国发展强劲活跃增长极。全国高质量发展样板区。率先基本实现现代化引领区。区域一体化发展示范区。新时代改革开放新高地。

　　发展目标：到2025年，长三角一体化发展取得实质性进展。城乡区域协调发展格局基本形成。科创产业融合发展体系基本建立。基础设施互联互通基本实现。生态环境共保联治能力显著提升。公共服务便利共享水平明显提高。一体化体制机制更加有效。到2035年，长三角一体化发展达到较高水平。现代化经济体系基本建成，城乡区域差距明显缩小，公共服务水平趋于均衡，基础设施互联互通全面实现，人民基本生活保障水平大体相当，一体化发展体制机制更加完善，整体达到全国领先水平，成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极。

　　空间格局：优化提升核心地区，培育发展潜力地区，促进国土集约高效开发，形成“一核五圈四带”网络化空间格局。“一核”是指上海，“五圈”是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈，“四带”是沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带以及沪杭金发展带。

　　4、长江经济带

　　中共中央政治局2016年3月25日审议通过《长江经济带发展规划纲要》。6月下旬下发到沿江11个省市。9月正式印发。

　　长江经济带，东起上海、西至云南，涉及上海、江苏、浙江、安徽、湖北、江西、湖南、重庆、四川、云南、贵州等9个省2个直辖市，涉及长江三角洲城市群、成渝经济区、长江中游城市群、滇中地区和黔中地区。面积约205万平方公里，占全国的21%，人口和经济总量均超过全国的40%，生态地位重要、综合实力较强、发展潜力巨大。

　　战略定位：引领中国经济高质量发展的排头兵、实施生态环境系统保护修复的创新示范带、培育新动能引领转型发展的创新驱动带、创新体制机制推动区域合作的协调发展带。

　　发展目标：到2030年，水环境和水生态质量全面改善，生态系统功能显著增强，水脉畅通、功能完备的长江全流域黄金水道全面建成，创新型现代产业体系全面建立，上中下游一体化发展格局全面形成，生态环境更加美好、经济发展更具活力、人民生活更加殷实，在全国经济社会发展中发挥更加重要的示范引领和战略支撑作用。

　　发展格局：“一轴、两翼、三极、多点”。“一轴”是以长江黄金水道为依托，发挥上海、武汉、重庆的核心作用。“两翼”分别指沪瑞和沪蓉南北两大运输通道。“三极”指的是长江三角洲、长江中游和成渝三个城市群，“多点”是指发挥三大城市群以外地级城市的支撑作用。

　　5、黄河流域生态保护与高质量发展

　　2019年9月18日，黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出重大国家战略：黄河流域生态保护和高质量发展。

　　黄河流域总面积75万平方公里，涉及多个省区，多是中西部省份，且多是生态敏感地带。作为连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道，黄河流域的生态保护自然要摆在首位，在生态优先的基础上实现“高质量发展”。需要保护生态的必须生态优先，作为农业腹地的要粮食生产放在首位，适合发展工商业的则要重点发展工商业，这就给黄河流域不同省份以不同定位。

　　黄河治理着眼五个方面：第一，加强生态环境保护。第二，保障黄河长治久安。第三，推进水资源节约集约利用。第四，推动黄河流域高质量发展。第五，保护、传承、弘扬黄河文化。

　　长江和黄河两大经济带虽然非常重要，但操作起来难度比较大，因为面积太大，跨越省区太多，象征意义大于实际意义。

　　6、海南全面深化改革开放

　　中共中央、国务院2018年4月11日印发并实施《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。

　　战略定位：全面深化改革开放试验区，探索建立开放型经济新体制，把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。国家生态文明试验区，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，为推进全国生态文明建设探索新经验。国际旅游消费中心，大力推进旅游消费领域对外开放，打造业态丰富、品牌集聚、环境舒适、特色鲜明的国际旅游消费胜地。国家重大战略服务保障区，深度融入海洋强国、“一带一路”建设、军民融合发展等重大战略，提升海南在国家战略格局中的地位和作用。

　　发展目标：到2025年，经济增长质量和效益显著提高；自由贸易港制度初步建立，营商环境达到国内一流水平；民主法制更加健全，治理体系和治理能力现代化水平明显提高；公共服务水平和质量达到国内先进水平，基本公共服务均等化基本实现；生态环境质量继续保持全国领先水平。

　　到2035年，在社会主义现代化建设上走在全国前列；自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟，营商环境跻身全球前列；人民生活更为宽裕，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，优质公共服务和创新创业环境达到国际先进水平；生态环境质量和资源利用效率居于世界领先水平；现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序。

　　到本世纪中叶，率先实现社会主义现代化，形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系，成为综合竞争力和文化影响力领先的地区，全体人民共同富裕基本实现，建成经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南。

区域经济规划的概念

　　区域经济规划又称区域发展规划，是以政府作为编制或批准主体，对特定区域未来经济社会发展变化状况的谋划、部署和具体安排，是对未来发展时间与空间的综合安排。其中，区域是一个弹性的概念，可大可小，通常根据规划对象的具体情况来确定。最典型的区域发展规划包括国家、省、市的国民经济与社会发展规划，各种经济带、城市圈发展的综合性规划等。

　　在国家总体规划体系中，区域经济规划居于十分重要的地位。对应国家行政体系的级别划分，规划通常分为国家级、省级、市县级三个层级。按照对象区域的不同，区域经济规划可能归于三个层级中的任意一个。在必要的情况下，区域经济规划还可以跨越传统层级和行政区划的限制，立足特定区域的资源禀赋和环境基础，探索新的发展模式和政策思路。比如立足京津冀协调发展大局，在有限范围、有限空间上对雄安新区两千平方公里的总体谋划。

区域经济规划的关键问题

　　（一）结合本地资源禀赋对接国家政策

　　如何有效结合本地资源禀赋，实现与国家宏观政策的无缝对接，是区域经济规划的核心出发点，也是最终落脚点。换个说法，区域经济的良性发展，对规划提出了“上顶天，下着地”的客观要求。“上顶天”是强调规划编制时对国家政策的深刻理解和精准把握。“下着地”是要了解地方发展面临的实际情况，综合运用资源环境分析方法，深入剖析地方特色，以确保规划能够有效落地。实践中，基于国家的系列重大区域规划和政策，进行生态保护补偿、碳排放权交易等体制性机制性探索至关重要。

　　区域经济发展主题的提炼总结在整个规划中至关重要，需要进行全方位的斟酌考量。一是站位要高，要从全局考量，尽量规避共性的问题，兼顾国家政策导向、区域发展大局与地方发展诉求[4]。二是要鼓励思路创新，借鉴国际国内的经验，促进特定区域扬长避短，寻找发展新思路。三是要结合多方诉求确定规划主题和内容，能够不偏不倚，超越部门利益，尽可能广泛地考虑和吸纳各方意见。

　　（二）区域协调发展是长期总体指导理念

　　区域协调发展是国内区域经济规划需要始终遵循的总体性指导理念之一。我国独特的自然地理条件，形成了以“胡焕庸线”为人口地理分界线的人口地理学分布特征。改革开放以来，由于对外开放从沿海城市试点，再向内陆缓慢推进，导致沿海内陆地区或者说东中西地区间发展水平存在差距，使得区域协调发展提上政策讨论日程。区域协调发展战略最初于1992年提出，其内容与目标随着发展条件与环境的变化而不断调整。进入21世纪以后，国家相继提出的西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起和东部率先发展四大战略，明确将区域协调发展作为大国发展的基本国策之一。党的十九大将“区域协调发展”作为国家七大发展战略之一。京津冀协同发展等系列国家重大区域战略的先后出台，起到了重要的引领示范作用。“十四五”规划中，突出强调了“四大板块”和“五大战略”，明确要深入实施区域重大战略和区域协调发展战略。

　　所谓“区域协调发展”，即要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，采取多种措施，推动形成清晰的主体功能定位，东中西良性互动，使得不同区域间公共服务和人民生活水平差距趋向缩小。区域协调发展理念的确立，属于中国特色的大国经济发展理论建构——与西方经济学中的均衡发展理论具有本质差别。根据西方国家的市场竞争和产业集聚理论，发展基础较好的区域在未来将获得更佳的发展机会、更快的发展速度。区域协调发展则旨在贯彻“以先富带动后富”的理论构想，主张实施财政转移支付、对口帮扶等政策，建立区域合作和协调联动的发展格局。另一个角度看，区域协调发展是要争取实现的最终状态，可能通过均衡或非均衡的过程来实现[6]。

　　（三）合理空间格局是规划落地的核心保障

　　按照国际通用的区域规划理论，空间规划是区域经济规划必须格外关注的内容。1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》就指出，空间规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域组织，平衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。空间规划以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源，包括土地、海洋甚至天空的保护与开发、空间要素统筹等入手，是协调不同部门规划的有效切入点，也是当前国家正在推行的“多规合一”的实施关键。在确保开发边界、保护性空间、城市规模等重要空间参数一致的情况下，在统一的空间信息平台上建立控制线体系，“一张蓝图”统一布局，是实现国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、交通基础设施规划等各类规划有效衔接的现实路径。

　　在区域规划编制的实践中，空间规划的核心注意点在于对空间发展的功能定位要明确，即“能发展什么，不能发展什么”，包含约束和导向两个方面。所谓约束，是明确不希望发生的事情，有红线，比如基本农田不能变，是必须保证的。所谓导向，是希望推动发展的事项，比如产业园区希望重点招商引资和集聚的产业类型，当然成与不成规划并不能保证。这种空间规划的定位功能，在中央与地方各级政府编制的主体功能区规划中体现最为充分。2011年发布的《全国主体功能区规划》中，就根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化布局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，明确功能定位与开发方向，力图形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

　　（四）产业发展规划是超前谋划的重点内容

　　产业是区域和城市发展的基础。区域经济发展可以看作一个新产业不断出现而旧产业不断消亡的过程。一个区域或城市到底适合发展什么产业，很大程度上是由其资源禀赋和市场决定的。通过产业规划至少可以实现两个功能：一是对现有区域经济发展情势进行研判，明确区域在全球、国家和经济圈等各个层级的地位，区域或城市的发展类型，当前的发展阶段和发展速度等。二是适当布局，探讨未来产业发展的重点领域、各区域间产业的分工与协作、主要支柱企业的区位选择分布等，避免各区域间因产业结构雷同、缺乏配套等陷入恶性竞争的循环，同时对传统产业和新兴产业发展方向进行超前谋划。产业的发展要特别注意避免“一窝蜂”而上，比如不是所有的地方都适合高大上的高新技术产业，实事求是、因地制宜是产业规划的首要原则。

　　产业发展还是新型城镇化建设的关键，产业规划能够发挥对区域和城市发展的引导作用。推进新型城镇化的核心是解决好人的问题，只有建立在坚实的以产业发展为基础的实体经济之上，创造充分的就业岗位，才能真正实现农村人口的市民化。因此，新型城镇化建设要产业先行，通过产业发展带动产业集聚，进而带来人口集聚，避免各种“空城”的出现。从规划层面看，需要通过产业规划与城市规划的协调，实现产业布局与城市功能的协调。在此情况下，“产城融合”的概念应运而生，其关键是通过产业与城市的功能融合、空间整合，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，实现“以产促城、以城兴产”。其中，合理的产业规划通过对城市资源的综合分析，进行近、中、远期的产业发展谋划，内容包括产业的选择、产业发展方向和规模的评估、产业布局合理化手段等的前瞻性设计，以提升产业总体竞争力。

　　（五）统筹国内国际是面向未来的必然要求

　　统筹国内国际两个大局是顺应世界大势和时代潮流、适应我国经济转向高质量发展阶段的必然要求。“十四五”规划纲要明确指出，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事，坚持全国一盘棋，更好发挥中央、地方和各方面积极性。2021年，我国已经成为世界第二大经济体、第一制造大国、最大的货物出口国、商品消费第二大国、第二大外资流入国、第三大对外投资国（存量）和最大的外汇储备国。从经贸投资到人文交流，从官方到民间，我国以前所未有的速度、广度和深度走向世界，开展全方位、宽领域、多层次的对外交流合作，我国经济与世界经济已经深度融合。这种背景下，区域经济规划必须以全球视野配置资源，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，助力形成双循环新发展格局。

　　统筹国内国际两个大局，深入推进国内各区域主动对接国际是重要抓手。“一带一路”倡议提出以来，通过加快推进基础设施互联互通、国际大通道建设和能源领域大项目合作，实现国内国际的相互促进，对加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，发展外向型产业集群，推进沿海地区产业升级优化，培育参与全球竞争新优势，起到了重要的推动作用。同时，主动探索对接国际高标准规则，倒逼国内深化改革和扩大开放，正在成为新形势下统筹国内国际两个大局，寻找区域经济发展新动能的重要思路。

　　（六）重视并强化第三方规划评估的功效

　　规划评估既是保障规划有效实施的必要环节，也是编制好规划的重要前提条件。从国际来看，开展规划评估是市场经济国家和国际组织的普遍做法，通常要求把握客观性、分析性、可量化和对策性四个基本原则，有中期评估和终期评估、自评估和第三方评估等不同的分类。在我国现行规划体系中，中期评估地位十分特殊，是规划编制程序中的重要内容和步骤。规划实施存在的问题，有的是实施不利造成的，有的是由于规划编制环境条件发生变化导致与实际不符造成的。通过中期评估，及时发现问题并予以解决，有助于推动规划的落地实施。

　　现有的规划评估类型中，第三方规划评估以其高度的客观性和专业性，在现行国内规划评估体系中能够发挥突出作用。充分凝聚社会共识、吸纳各方意见，是规划评估首先要注意的问题。引入第三方评估属于“开门编规划”，通过引入外部专家，强调包容开放的理念和更宏大的思维格局，对规划功效的发挥具有重要意义，能够有效指导后续规划的编制和落地实施。委托具有国际背景的第三方机构进行评估还可以达到一些其他效果，比如国家“十一五”规划首次进行第三方评估，就是委托世界银行提供的相关评估报告，有效促进了我国与国际社会的平等对话。不断建立和完善以第三方评估为代表的规划评估工作体系，也是国内规划编制适应新形势发展需要，更好对接国际的客观要求。

　　区域经济政策有广义和狭义之分。广义的区域经济政策是指一国中央政府或地方政府为改善本国或者本地区经济活动的空间分布，促进区域经济发展与协调区际关系，针对特定区域或特殊类型区域而实施的各项手段和工具的总称（张军扩，2022）。狭义的区域经济政策是指一国中央政府制定实施的区域政策，即国家区域政策。本文聚焦狭义的区域经济政策概念范畴。新中国成立70多年来，中国政府实施的区域经济政策具有鲜明的特征，积累了丰富的经验，对这些经验进行总结，并进行展望，对于提升中国区域经济政策的实施效果，形成中国特色区域经济政策理论，促进区域经济持续健康发展具有重要意义。

中国区域经济政策特征

　　1.区域经济政策体系相对完整

　　新中国成立以来，中国区域发展战略经历了从区域均衡发展战略转向区域非均衡发展战略和区域协调发展战略的过程，随着国家区域发展战略的调整，区域经济政策也处于不断调整和完善之中，形成了“区域协调发展战略的配套政策+区域重大战略的配套政策+X”相对完整的区域经济政策体系。

　　区域协调发展战略包括区域发展总体战略和支持特殊类型地区加快发展的战略，其配套政策已相对成熟完善。其中，区域发展总体战略是指西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略、鼓励东部地区率先发展战略。2014年以来，在新发展理念指导下，围绕区域发展总体战略，国家采取了资金投入、项目布局、税收优惠、用地保障、人才培养、环境综合治理、投融资创新等综合政策工具。支持特殊类型地区加快发展的战略，是指支持革命老区、民族地区、贫困地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市、边境地区等特殊类型地区加快发展的战略，并针对不同类型地区的发展困难出台支持政策。党的十八大以来，为提升区域引领带动能力，促进区域间融合互动，还相继实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，并在财税支持、产业发展、人才培养等方面出台了相应的政策措施。“X”是指中国政府为促进区域经济发展制定出台的支持经济特区、高新技术产业开发区、国家级新区、自由贸易试验区、边境经济合作区等各类特殊功能区政策。

　　2.区域经济政策主体是以中央政府为主、地方政府为辅

　　区域政策具有“自上而下”的特征，首先体现国家意志，同时也需要地方的协调配合（孙久文等，2014）。中国区域经济政策的主体是以中央政府为主、地方政府为辅。新中国成立初期，为追求生产力平衡布局，缩小沿海与内地的发展差距，与当时的计划经济体制相适应，中央政府作为实施区域经济政策的主体，在全国有计划地合理布局工业（魏后凯，2009）。“一五”时期，国家把建设重点放在重工业有一定基础的东北地区。1964年，受国际形势和中苏关系影响，中国政府提出加快“三线”战略后方建设，“三五”和“四五”计划的制订则转向了以备战为中心、以建设“三线”地区为重点的轨道（魏后凯等，2011）。1978年，党的十一届三中全会做出把工作重点转移到社会主义现代化建设的重大战略决策，确定了实施沿海对外开放政策。从“六五”计划开始，中国政府将全国的基本建设投资和更新改造投资向东部沿海地区倾斜。1999年9月，党的十五届四中全会提出“实施西部大开发战略”，之后中国政府陆续提出东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略等，国务院及有关部门先后制定和实施了相应的政策措施。

　　在中国区域经济政策的实施过程中，地方政府尤其是省级政府成为实施政策的辅助主体，其主要职责是落实国家区域经济政策，并根据区域实际制定解决区域问题的地方性区域经济政策。例如，《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》《海南省“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》等地方政策的发布，均是为了贯彻落实中共中央、国务院的决策部署。

　　3.区域经济政策对象逐步精准

　　中国区域经济政策在实施过程中，政策对象逐步精准。改革开放之前，以东北地区、中西部欠发达地区为政策对象。改革开放之初，以沿海地区、贫困地区、民族地区为政策对象，并且将沿海对外开放政策对象细化到经济特区、经济技术开发区等特殊功能区。1999年以来，中国区域经济政策的对象进一步精准化，政策对象主要包括贫困地区（欠发达地区）、革命老区等特殊类型地区，以及各类主体功能区、各种产业集聚区和功能区等。除扶贫政策外，中国区域经济政策一般以县级行政区为最小政策单元。

　　逐步精准的政策对象在支持贫困地区发展政策中最为明显。1986年开始，中国政府以18个集中连片贫困地区和592个国家级贫困县作为对象，对贫困地区进行重点扶持。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》将贫困人口集中的中西部少数民族地区、边疆地区、革命老区和特困地区作为扶贫开发的重点，并确定了14.8万个贫困村。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确定的扶贫对象，是在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口，以及11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆四地州，共680个连片特困地区县（简称片区县）。2013年精准扶贫战略实施以来，680个片区县和152个区外重点县，总共832个国家级贫困县成为国家农村扶贫开发的重点对象，其中关键是建档立卡贫困户。

　　4.区域经济政策具有多重目标

　　中国区域经济政策的制定和实施基于多重目标的政策动机，主要包括解决区域经济问题、弥补市场机制的缺陷和服务国家战略。

　　第一，区域经济政策的首要目标是为了解决区域经济问题。中国支持特殊类型地区的发展政策就是为了解决其存在的发展不平衡不充分问题，这类政策具有补偿性和援助性特征。支持革命老区和生态退化地区的政策是典型的补偿性政策。革命老区在革命年代为新中国的建立做出了重大贡献和牺牲，对革命老区进行补偿理所应当，政策力度也比较大。支持生态退化地区发展的政策则是对限制开发区和禁止开发区等失去发展机会的一种补偿，是解决区域外部性问题。支持民族地区、边境地区、贫困地区发展的政策是典型的扶持性政策。这些地区的共同特点是地理位置比较偏僻、自然环境较差，经济发展水平较低、基本公共服务支出的需求缺口较大，靠自身努力很难达到全国平均发展水平，因此必须予以援助。这既是实现社会稳定、维护社会公平的需要，也是社会主义共同富裕的本质要求，是对边境地区的支持及国防安全的考虑。支持资源型城市和老工业基地发展的政策具有补偿性和扶持性的双重属性。资源型城市和老工业基地为中国建立独立完整的工业体系做出了重大贡献，受计划经济体制的影响比较深，目前发展面临的困难也比较多，需要进行补偿。同时，随着资源逐步枯竭和市场经济体制的建立和深化，各种体制性深层次问题逐步暴露出来，发展动力明显不足，也需要国家进行必要的扶持。

　　第二，弥补市场机制的缺陷。市场经济的逐利性和自发性会导致区域经济发展过程中出现“马太效应”，进而促使区域发展差距扩大（蔡之兵、张可云，2014）。为了弥补市场机制的缺陷，逐步解决中国区域发展差距不断扩大的问题，1999年以来，中国先后制定实施了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部地区崛起等战略，并在财政投入、税收优惠、投资倾斜、人才培养、生态环境保护等领域采取了相应的政策措施，正是基于这种政策目标。

　　第三，服务国家战略。为落实全面深化改革和扩大开放等国家战略，中国先后出台了经济特区、承接产业转移示范区、国家级新区、国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区等政策，该类政策多数具有引领示范带动作用。国家综合配套改革试验区主要承担先行先试的体制改革和创新任务，在带动周边地区经济增长的同时，发挥体制改革的示范作用（孙久文等，2014）。自由贸易试验区主要承担体制机制创新和扩大开放合作的任务，在中国深化改革和高水平开放进程中发挥示范引领作用。

　　5.统筹利用支持类和限制类的政策工具

　　区域经济政策工具可以分为支持类政策工具和限制类政策工具，支持类政策工具又可以分为直接支持类政策工具和间接支持类政策工具。直接支持类政策工具主要针对企业、家庭和地方政府，包括财政支持、税收减免等政策工具，中央政府的财政转移支付是中国最常用的政策工具。2021年，中央对地方的一般性转移支付中，针对重点生态功能区、资源枯竭城市、老少边穷地区的转移支付分别达到881.90亿元、222.90亿元、3027.23亿元，分别占中央对地方一般性转移支付的1.18%、0.30%和4.04%。同年，中央对地方的专项转移支付中，雄安新区建设发展补助资金100亿元、支持海南全面深化改革开放补助资金100亿元、东北振兴专项转移支付75亿元，分别占中央对地方专项转移支付的1.36%、1.36%和1.02%。间接支持类政策工具旨在创造良好的生产基础和生活环境，包括社会保障政策、行政区划调整政策、产业政策、土地政策、对口帮扶政策等工具。

　　限制类政策工具主要针对生态功能区、膨胀区域展开，包括限制或关闭污染排放企业、实行严格的产业准入环境标准、控制或禁止发放排污许可证、实施新增产业的禁止和限制目录政策等工具。为了落实京津冀协同发展战略，促进北京非首都功能疏解，2014年7月北京发布实施了《北京市新增产业的禁止和限制目录（2014年版）》。为了完善长江经济带负面清单管理制度体系，2019年1月国家发展和改革委员会发布了《长江经济带发展负面清单指南（试行）》。有的区域还针对矿产资源生态开发、污染地块开发利用、建设用地使用性质等设定了负面清单。

　　6.区域经济政策实施效果比较明显

　　中国区域经济政策取得了显著成效，中西部地区呈现出快速增长态势，地区比较优势更加充分发挥，区域发展的协调性显著增强。2002—2021年，东部与西部人均地区生产总值之比由2.57∶1缩小到1.67∶1。2012—2020年，中国区域协调发展指数由100.0提高到118.6（黄群慧等，2021）。均等化的基本公共服务、大体相当的人民基本生活保障水平、比较均衡的基础设施通达程度等区域协调发展目标均取得了不同程度的进展，东部、中部和西部地区义务教育师生比基本持平，基本医疗保障实现全覆盖。东部、中部、西部和东北地区低收入群体人均可支配收入增速持续高于全国平均水平，居民人均可支配收入差距显著缩小。东部地区产业持续向中西部地区转移，中西部地区就业机会和吸引力不断增加，“十三五”时期中西部地区城镇就业增长对全国的贡献率超过50%（何立峰，2021）。

中国区域经济政策展望

　　为提升中国区域经济政策的实施效果，形成中国特色区域经济政策理论，需要增强区域经济政策的相对稳定性，提高政策范围、概念和政策目标的科学性，通过行政、经济和法律手段提高政策的规范性，提高居民、企业和社会组织政策实施的参与性，通过健全实施机制提高政策的有效性。

　　1.增强区域经济政策的相对稳定性

　　中国的区域经济政策虽然也有调整，但总体上是稳定的。如1986年开始的大规模反贫困政策已经快40年了，西部大开发政策和东北地区等老工业基地振兴政策均已经超过20年。而一些地方功能和地方特征明显的区域经济政策变动就比较大，呈现出明显的跟风现象。如涉及部分区域的经济区规划、城市群规划的范围大同小异，如成渝地区先后出台了《成渝经济区区域规划》（2011）、《成渝城市群发展规划》（2016）、《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（2020），以河南为中心则先后出台了《中原经济区规划》（2012）、《中原城市群发展规划》（2017）。前一个规划还没有来得及落实，后一个规划就出台了，给人以不停跟风、不停规划的感觉。如果没有强有力的实施保障机制，最终结果可能就是“纸上画画、墙上挂挂”。区域经济政策需要根据形势因时而变，但也需要保持一定的稳定性，只有保持相对的稳定性才能给投资者以预期，给市场以信心，这是中国区域经济政策完善的重要方向之一。

　　2.提高区域经济政策的科学性

　　目前中国区域经济政策攀比和泛化现象比较严重，导致区域经济政策重点不突出，政策支持地域范围几乎遍布全国各省（区、市），在科学性上尚有较大的提升空间，要从普惠性政策向类型区政策转变。

　　第一，政策范围要科学。首先，政策范围偏大，认为政策范围越大越好，越大越重要。本来以省内一定区域范围是比较合理的，但地方政府强调要跨省，以使规划得到更高层次部门的批复。其次，政策范围本身就不够科学，如《长江中游城市群发展规划》涉及的范围仅仅是一群城市，事实上长江中游城市群很难算作严格意义的城市群。这就需要在政策出台之前，对政策涉及的区域范围进行科学论证，而不能迁就地方诉求不断扩大政策范围。

　　第二，政策涉及概念要科学。科学精准的概念是区域经济政策出台的前提，而有的政府部门提出的个别概念的科学性就欠妥。一般而言，城市及其周边地区是按照“中心城市—都市圈—城市群”的方向演化，2019年《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》则指出：“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”如果从这个概念来看，都市圈是城市群内的一部分，没有城市群也就没有都市圈。显然，这种观点是值得商榷的。因此，在政策出台之前要对涉及的关键概念进行科学研究，明确科学定义和内涵，而不能仅仅是提出一个新的概念，或者一个新的提法。

　　第三，政策目标要科学。区域经济政策的目标不能过高，也不能过低，目标过高则难以实现，目标过低则政策意义不大。由于各种主客观因素，中国部分区域经济政策目标预期过高，导致目标在规划期内很难实现。如2007年8月发布的《东北地区振兴规划》提出，经过10—15年的努力实现东北地区的全面振兴。而事实上，东北地区经济下行压力一直很大，2007—2021年东北地区生产总值占全国的比重由8.5%持续下降到4.9%，体制机制的深层次问题进一步显现，发展仍然面临着困难和挑战。规划目标和指标确定后，政府要努力完成规划目标。若无法顺利完成规划中期目标，则需加大实施力度；若遇到新形势、新问题，则需及时有效应对。

　　3.增强区域经济政策的规范性

　　由于各种复杂原因，中国主要采取行政手段来实施各种规划，法律手段少之又少，大多数政策以通知、意见、决定、建议、规划等形式提出（安树伟、刘晓蓉，2010）。由此产生了两个后果：一是政策的随意性比较大。尤其是地方的各种区域经济政策往往随着主要领导的变动而变动。二是导致中国虽然编制了诸多各级各类规划，但真正落到实处的并不是很多。现在国家有关部门已经注意到这个问题，如《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》就提出，将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认，以法律形式界定各方权责边界、明确保护治理制度体系，规范对黄河保护治理产生影响的各类行为。因此，为了保障国家区域经济政策能落到实处，需要改变过去以行政手段调控各经济主体行为的方式，尽快转变到以经济手段和法律手段为主的方式（安树伟，2018）。不仅要利用价格、税收、利率等杠杆间接调节地区关系，而且也包括直接制定财政、投资、金融等方面的区域差别政策和倾斜政策，更主要的是，通过立法形式对区域经济活动实施强制调控。只有这样，才能有效调控和规范中央政府和各级地方政府的行为，增加居民、企业、社会组织的行为预期，更好地参与和保证区域经济政策的落实。

　　4.提高区域经济政策的参与性

　　区域的主体包括地方政府、居民、企业和社会组织，区域经济政策的落实必然涉及这四类主体。每类区域主体的目标函数并不相同，区域中各行为主体对区域利益认识也不一致，这种追求利益目标的差异，使其在谋取利益的行为上表现各异。区域经济政策实施效果取决于各类区域主体参与程度及效用满足程度。目前，由于各种原因，中国推出的部分区域政策考虑政府、企业多一点，而考虑居民和社会组织少一点，甚至有的区域经济政策文件以机密件的形式出现，对一定级别以下的政府，以及居民、企业和社会组织保密，这也是导致国家出台的各种区域经济政策“政府热、民间冷”的主要原因之一。既然区域利益是客观存在的，并且具有一定的多元性与差异性，这就需要正视区域经济利益的寻求、创造、分配、维护（安树伟，2018）。对于中国各类区域经济政策，不仅要妥善处理好中央与地方之间、地方与地方之间的关系，更要协调好各区域主体的利益关系，这是保证国家区域经济政策能够顺利实施的必要前提。对于一定时间内需要保密的各种特殊类型规划等国家区域经济政策，对相关保密内容做技术处理后，可以公开的内容要及时公开。当保密期满之后要及时解密，让各区域主体对于相关政策有充分的了解，这是保障各类区域经济政策实施的重要方面。

　　5.提高区域经济政策的有效性

　　政策是要落实的，只有通过健全的实施机制，保障政策目标任务落地实施、使发展蓝图转化为发展实践，才是一项政策工作的完整过程。如果不能保证政策的有效落实，则很容易流于形式和表面，这在地方出台的各类政策有一定普遍性。因此，一是财政、产业、土地、环保、人才等政策要充分考虑区域特点，发挥区域比较优势，因地制宜培育和激发区域发展动能。二是建立健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制。加强区域政策与财政、货币、投资等政策的协调配合，优化政策工具组合，推动宏观调控政策精准落地。围绕区域规划及区域政策导向，采取完善财政政策、金融依法合规支持、协同制定引导性和约束性产业政策等措施，服务国家区域发展战略。三是建立制度健全、程序规范、方法科学的政策评估督察体系，通过全面评估与重点评估相结合、定性评估与定量评估相结合、过程

　　评估与效果评估相结合、自我评估与第三方评估相结合、机构评估与群众评估相结合，找到政策本身存在的问题和实施中的偏差，寻找政策调整的依据，提出未来需要解决的重点问题，从而提高政策的有效性（杨伟民等，2019）。

　　首先，以新型区域经济一体化为纽带，完善开放、合作、共赢的区域经济布局。着眼国内，以增强区域经济整体优势为导向，加快都市圈城乡一体化、城市群区域一体化、以创新型地域经济综合体为引领的跨省区域经济一体化的发展，继续以经济合作为纽带推进港澳台与内地（大陆）之间的深度融合；着眼全球，改变次区域合作及地区性利益共同体为主导的国际区域一体化模式，加快推进中国主导的发达与欠发达、近程与远程、双边与多边的新型开放合作共赢的区域经济一体化进程。

　　其次，以经济和人口同步集聚为准则，在进一步做强做大经济集聚区的过程中实现区域经济协调发展。在增强城市化地区吸纳经济和人口的综合承载力，扭转人口集聚滞后于经济集聚的态势，形成经济和人口同步集聚，在集聚中实现区域均衡。全国尺度上经济和人口向京津冀、长三角和珠三角集聚，大区域和省级尺度向城市群及其内部的都市圈集聚，地市尺度上引导经济向中心城市集聚的同时，培育珠江-西江经济带，延伸长江带到西藏“一江两河”，做强黄河带和兰新走廊，引导资源在东西向的发达和欠发达地区间的流动，助推区域经济协调发展。

　　再次，以都市圈和城市群为空间载体，打造强劲有力的区域经济布局引擎，继续推动全国人口和经济同步向长三角、珠三角与京津冀城市群集聚，实现人口和经济占比趋同并稳步提升，打造世界级城市群。

　　最后，探索首都功能在国家级中心城市优化配置的方案，助推国家级中心城市再上一个新台阶。此外，在都市圈内，遵循城与乡各具特色、城乡都让人民生活得更美好的理念，探索城里人下乡安居乐业、农业转移人口市民化的城乡间人口双向流动的新机制，深化农村土地制度改革，鼓励新经济业态和新消费模式在城乡间灵活布局，形成城乡等值发展的区域一体化新格局。