区域税收竞争

　　区域税收竞争是区域间围绕税收制度方面所展开的竞争方式，这其中包括对税种、纳税期限、税率、税基、征税环节的调整和安排以及制度化的税收奖励、先征后返等。这是从狭义理解而言。

　　从广义方面而言，区域税收竞争的内涵更为丰富，还包括了放松税收征管力度等制度外的竞争方式，此外，地区间为了凸显区域优势，减免收费、增加公共投入、促进人力资本形成、改善基础设施、提高公共服务水平和地方软环境、促进经济集聚发展等也具有影响区域税收竞争的效应。

　　我国区域税收竞争具有自身的差异性和显著特点。具体如下：

　　1、以政策竞争为常见手段

　　在进行区际税收竞争的过程中，我国各区域地方政府间的税收竞争主要是通过争取优惠政策等手段来进行竞争。通过税收优惠进行税收竞争，吸引资本流入，发展区域经济成为各地方政府普遍采用的竞争手段和方式。这是各地方政府对中央所给予的优惠政策的一种博弈，也是基于地方利益的一种政策寻租活动。

　　2、以软化执法为辅助手段

　　软化执法的主要体现在对于区域内的纳税人减少检查次数、放松监管力度、采取宽松式的税收执法口径和特定征管方式等，以造成区域内税收环境宽松于区域外的情况，以达到吸引区域外税源的目的。

　　3、以制度创新为发展方向

　　随着税收法律制度的健全和税收制度的统一，各地区通过政策竞争获得税收优惠的可能性变小。此外，随着税收体制改革和税收法治化的推进、通过软化执法来进行税收竞争的手段也将逐步被规范。地方违背税收法律制度所进行的税收减免即“越权减免税”或“擅自减免税”被要求规范。因此，出于区域经济的平衡与和谐发展，必须对我国的税收法律制度进行深层次的改革，以完善制度，创新区域性税收竞争模式。

　　（一）实现路径

　　1、区域性税收优惠

　　通过梳理霍尔果斯的优惠政策可以看到，仅在税收方面就涉及了企业所得税、增值税、个人所得税等多个方面，其中既有国家层面的，更有当地的配套政策，其中最有代表性的就是企业所得税“五免五减”。这是一种典型的以区域性税收优惠实现的税收竞争模式，“五免”的实现是由国家财税主管部门——财政部、国家税务总局发文；而“五减”是由新疆自治区通过依其职权发文明确的。霍尔果斯的税收竞争是由政府对纳税人实行优惠税率、定期减免税的政策，以吸引地区外的各类要素资源流入本辖区，实现竞争目的。

　　2、财政返还

　　所谓税收返还，是指地方政府在收到纳税人按规定缴纳的税款后，将部分或全部税款再退还给纳税人的形式。目前我国的税收立法权高度统一，财政返还或补贴等成为区域税收竞争的重要方式，也是地方政府最常用的一种税收竞争方式。

　　据报道①，江西省鹰潭市政府2010年7月出台了《鼓励个人在鹰潭市辖区证券机构转让上市公司限售股的奖励办法》，如果个人限售股东愿意来鹰潭市本地营业部减持，政府可将限售股东减持个税的地方实得部分的80%作为奖励再返还给纳税人。此外，纳税人如果愿意将奖励全部留在鹰潭投资置业的话，还可按个税地方实得部分的10%再奖励。

　　3、所得税核定征收

　　调研发现，在一些经济园区存在以“核定征收优惠税率”为口号进行招商宣传的情况。比如针对入驻的个人独资企业，按照收入10%的利润率实行核定征收，即按0.5%-3.5%征收个人所得税。同时，可以通过将个人所得税“工资薪金”“劳务报酬”税目转化为个人独资企业的“生产经营所得”，只需要通过成立一人企业跟公司签订合作协议，改变商业模式和个人获取收益的名义就可享受到政策。核定征收是以税务执法过程中对纳税人采取特定征管方式实现的。

　　（二）现阶段区域税收竞争存在的制度因素

　　1、纳税地点判断依据单一

　　无论是何种税收竞争方式，最终都是以实现税源转移为前提。之所以现阶段我国区域税收竞争呈现出较为活跃的现象，我们认为其中一个很重要的原因在于目前在我国境内实现税源转移的门槛较低。

　　在我国现行税收制度中，除了对部分财产资源（如房屋、土地使用权、车辆、部分应税资源品等）、部分经营行为（如房地产开发、建筑安装工程等）按照资产所在地或生产地、服务发生地设计纳税地点外，其它大多数纳税地点都集中在纳税人的所在地。在实际操作中，纳税人所在地又被进一步执行为其登记注册地，以至于出现不需要实地办公、不需要现场人员，只要在当地寻找一个“挂靠地址”登记注册就能将税务关系办理到“税收洼地”。

　　2、境内关联交易调整欠缺

　　税收制度设计中以注册登记地为主要纳税地并不必然引发活跃的区域税收竞争。但是，我国现阶段针对境内关联交易的税收管理、特别纳税调整在理论和实践上都还比较欠缺。在理论方面，境内关联交易调整规定还比较粗放，比如国家税务总局关于发布《特别纳税调查调整及相互协商程序管理办法》的公告（2017年第6号）第三十八条规定，“实际税负相同的境内关联方之间的交易，只要该交易没有直接或者间接导致国家总体税收收入的减少，原则上不作特别纳税调整”。但何为“实际税负相同”、何为“直接或间接导致国家总体税收收入的减少”缺乏更加细致的规定。境内关联交易调整的欠缺直接造成了税务机关对纳税人在不同区域之间进行利润分割、收益转移等行为监管力度不足，间接助长了各区域间的不当税收竞争行为。

　　3、核定征收制度亟待优化

　　在区域税收竞争实现路径中，核定征收方式作为一种纯税务操作层面的竞争方式值得注意。税款核定征收制度设计不完善、执行简化造成了这一税收征管手段在实际操作中出现异化，使核定征收演变为事前审批的“税收优惠行为”，成为区域税收竞争的一种方式，甚至还出现少数税务机关及人员出现擅自扩大核定范围、违规为企业办理核定等滥用职权行为。

　　（三）我国现阶段区域税收竞争的利弊分析

　　1、我国现阶段区域税收竞争的益处

　　主要表现在，一是增加地方财政收入、促进地方经济发展；二是引导产业布局、发挥区域优势、促进优势产业集聚。

　　2、我国现阶段区域税收竞争的弊端

　　主要表现在：一是部分区域税收竞争效能削弱，未能实现发展当地实体经济的初衷；二是区域税收竞争发展导致部分税收违法行为；三是部分区域税收竞争方式稳定性差、出现违约，有损政府形象；四是区域税收竞争发展态势加剧了部分地方事权与财权的错位；五是部分竞争有损税法刚性、造成国家整体税收利益损失。

　　1、总体采取约束性态度

　　一是应坚定不移地执行依法治国方针。任何地方的激励手段必须在法律允许的范围内开展，此前任何违反法律规定的税收竞争方式都应当及时予以纠正。出台地方性优惠措施必须通过合法性审查，以确保区域税收竞争手段合乎法律的规定。

　　二是对部分税收竞争进行必要干预。对目前部分地区过度的、不当的税收竞争应当由各级政府进行纠正。逐步取消单纯与纳税数额挂钩的注册型税收返还政策，明确激励性优惠政策目的，帮助地方政府将企业引进来、留得住。

　　三是建立激励政策绩效评估和考核机制。即应当在区域税收竞争体系中引入绩效评估和考核机制，对政策效果进行评价监督，衡量政策实施效果与预期政策目标的差距，政策的有效性做出较为准确的判断。从长期发展来看，建立这一机制有助于加强对区域税收竞争的监督与调整，增强其效果与可持续性。

　　四是营造公平竞争环境。即政府要为企业创建一个公平竞争的环境，减少行政对市场的过度干预，积极推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性导向的转变，废除有违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，杜绝不正当竞争执法行为发生。

　　2、应当尊重事实逐步规范

　　现有的区域税收竞争问题是客观事实，同时根源性问题并非在短期内能得以彻底解决。因此应采用逐步规范的方式，在一定期限内给予政策缓冲，过渡期内优惠力度继续执行。逐步解决现有区域税收竞争的问题，明确各地政府与企业已签订相关合同中的优惠政策对已兑现的部分，不溯及既往；凡不违背现行法律规定的在合同有效期内继续执行到期；对于原相关政策或协议中没有规定期限又确需调整的，应当由各地合理设置政策过渡期妥善过渡。

　　区域税收竞争制度完善的具体路径

　　1、优化区域税收竞争模式的价值考量

　　从国家层面看，有助国家经济秩序健康稳定。社会主义市场经济是公平竞争的经济，是法治经济，是信用经济。通过优化区域税收竞争制度，减少区域之间的恶性税收竞争行为，有助于打破市场壁垒、区域壁垒，刺激企业的经济发展，有助于形成统一开放、竞争有序的市场体系，为市场经济的发展提供一个稳定、公平的税收环境。同时根据我国市场经济发展为导向，在统一的框架内进行税收协调，消除税收差异对资本、劳动力等要素自由流动的阻碍，抑制税收竞争带来的低效率，降低区域之间不正常的税收转移，有助于税务机关的对经济主体进行有效征管，对维护国家财政收入也起到了积极的作用。

　　从区域层面看，有助于地方间的有序竞争。通过对区域税收竞争制度的优化与完善，以此达到控制改善地方政府间出现地方政府间在事、财、人等方面混乱，对不正当竞争行为进行有效的惩处，使地方区域的政策是真正实惠于企业，从而吸引优质企业入驻来带动该地区的发展。同时，引导区域间的差异化协调发展，消除区域间的无序竞争。

　　2、优化区域政策制度设计的建议

　　（1）实行区域特色产业引导布局思路

　　建议根据国家发展战略，一是进一步完善促进西部大开发的税收优惠政策，将税收优惠重点放到吸引投资、保护生态环境、加强基础产业和基础设施建设上，加快发展西部地区的基础产业，保护西部地区的生态环境。二是进一步完善促进中部地区崛起的税收优惠政策，将税收优惠重点放到能源、电子、机械加工、邮电通讯等行业，加快这些薄弱产业或资源优势产业的发展。三是进一步完善振兴东北老工业基地的税收优惠政策，将税收优惠重点放在装备制造、汽车制造、农产品和军工产品等行业，发挥东北地区的重工业和农业深加工的优势；完善鼓励东部地区加快发展的税收优惠政策，以优化产业结构为导向调整东部地区税收优惠政策，将税收优惠重点放到推动科技进步、鼓励外向型经济发展、产业技术改造、新兴产业和高新技术产业发展上，率先实现东部地区的产业结构升级和经济现代化。

　　（2）建立促进经济高质量发展的政策导向

　　从根本上遏制恶性区域税收竞争，一方面应进一步改革政府绩效评价体系，使地方政府摆脱对于财政收入增长的不正常依赖，聚焦当地经济的高质量发展。另一方面，在出台激励政策时，不能以应纳税额作为单一决定因素。应当增加解决当地就业人员数等综合判断依据。加大对制造业等劳动密集型企业的扶持力度，利用政策鼓励创业就业，使有能者回到当地安家落户，就业率提升后，人民生活才有稳定的保障，才能真正促进当地经济的高质量发展。

　　3、优化财政制度和监管的建议

　　（1）进一步完善建立稳定的财政预算体制

　　区域竞争带来资源整合，推动地方经济发展，解决地区劳动力问题等积极方面，利用财政补贴引进投资，营造活力的市场环境促进经济高效运作。因此要积极推动公共财政体系建设，使政府财政体系合理、规范。一是进一步通过法律的形式确定落实财政体制，借助法律来约束地方政府存在的非规范性、制度外的行为。二是实行全口径预算管理，提高预算编制的完整性，建设清楚定位、有明确分工的政府预算体系。三是规范预算编制，细化预算编制，将绩效目标作为项目设立和预算安排的基本依据。四是严格预算执行，建立预算执行进度考核机制，硬化预算约束，严禁任意增支。

　　（2）进一步规范优惠政策的制定出台

　　一是通过法律制度明确优惠政策制定权限，凡应当由法律规定的，任何单位和个人不得越权批准；发挥法律的作用，将各级政府间关系法律化和制度化，明确各级政府和相关政府的批准权限。二是严格限制各地新出台与企业缴纳税收或非税收入挂钩的返还政策，重点研究出台引导鼓励实体经济发展的优惠政策。三是应明确规定优惠政策的时限并设置效果预期。建立机制对政策效果进行评价，评估政策实际效果与预期目标的差距，及时调整有关政策。

　　4、进一步优化税收制度和实践

　　（1）继续推进全面税收法治化

　　一是重视税收立法工作。提升税收法律的级别，全方面完善税收法律系统，尽快完成《税收征管法》的修订工作。二是税务机关牢固树立依法征税的意识。税务机关必须严格依照税法的规定征收，有权根据经济业务实质判断是否属于应税行为和适用何种的税收要素，但无权擅自作出任何有关税收开、停征以及减、免、退、补税的决定。

　　（2）调整税收优惠的政策取向

　　一是由对特定地区、特定企业的税收减免转变为针对产业发展的普惠性税收优惠为主。充分运用税收政策推动国家鼓励类产业的发展，保证相同产业内部各类企业享有公平的税收待遇。尽量在全国范围内实施普惠性的税收政策，进一步缩小区域间税收差异。二是由各税种普遍减免转变为以所得税为主的减免。尽量减少和避免针对某一特定群体减免增值税，保持流转税中性，尤其是增值税不宜采用直接减免或先征后退的办法，防止征收与抵扣之间的链条断裂，出现征管漏洞，遏制套利虚开增值税专用发票问题。三是税收优惠政策的制定要考虑简单易行。在税率有下行空间的情况下，优先以调整税率的形式实施减税，在促进企业技术改造和技术创新时出台的加计扣除、加速折旧、投资抵免等优惠方式在操作上应当更为简化，使纳税人更有获得感。四是进一步突出税收中性原则，不宜将税收优惠作为国家扶持的唯一途径。合理运用其他经济手段支持，对于其他政策更能发挥作用的领域，税收优惠政策应尽量淡出。

　　（3）加强境内关联交易调整制度建设和征管

　　一是应建立关联企业专业化的信息管理平台，对关联企业的组织结构、基础信息、申报情况及其他外部资料进行整合，实施掌握企业关联交易情况；同时成立专门的评估机构对其内部的生产经营情况进行全面调查了解梳理，及时与区域外关联企业的主管税务机关强化沟通协调，及时交换税收信息。二是强化对生产流程环节的监控，针对企业的经营特点理顺企业的原材料、产品的供求关系，充分利用外部信息资料，采集关联企业的基础数据，对上下游为减免税企业的，重点监控是否存在虚报价格，转移利润的情况。加强对关联企业的指标分析，锁定关联企业的往来指标，确认有无关联交易及交易类型，进一步分析该关联交易是否符合公平交易准则。

　　（4）构建高效的区域间税收协调机制

　　一是应当细化各地区税务机关的管理职责。税务机关应加大跨区经营的企业集团关联交易的征管力度，将其纳入重点税源监控管理范围，主管税务机关对当地存在跨地区经营企业集团的分支机构，应重点关注此类分支机构的纳税辅导、政策宣传、税收日常管理等方面，并定期采集分析分支机构企业的生产信息以及财务算等情况。对管辖范围内总机构企业，应负责整个企业集团税收信息的采集、分析、评估、计算，做好情报交换、数据共享。二是考虑设立区域间税收协调委员会，专司区域间的税收分配工作，承担区域间税收分配政策的实行，协调中央与地方、地方与地方的税务管理，解决税收分配争议。此外，构建区域间的联动机制，交换各地纳税信息，联合查处涉税案件，强化反避税工作，合理分配税收收益。

　　（5）积极推进税收司法制度建设

　　一是研究设置专业的税收法庭。税收征收和管理中引发的税务争议往往可能涉及到税法的原则规定和具体计算等，这类案例通常专业性比较强，一般法院的法官估计难以审理此类案件或处理结果有失准确性，这样可能造成同时大量的涉税案件的堆积。考虑到现阶段很难设立单独的税务法院，建议设置税务法庭，着重解决税务争论的技术性和专业性难题。二是加强涉税判例研究。应当坚持“以裁判案例促税收遵从，以司法观点促税法研究”，推动我国税收司法制度建设不断进步。

　　（6）提升税收服务水平，创造良好的税收营商环境

　　一是积极推进试行税收事先裁定，加强税收确定性。税收事先裁定作为一项保障税法确定性的制度，可以在推动我国税收法治化进程中起到积极作用。二是进一步保障纳税人的救济权利。建议在国家层面研究取消税务行政复议受理前必须缴纳缴清税款、滞纳金或提供担保以及税务行政诉讼受理前必须经过税务行政复议的规定。三是为纳税人税收风险管理提供更为便利的服务。利用科技征管工具对纳税人存在的税收风险进行主动提示，并引导建立纳税人自查补缴纠正为主的纳税风险应对机制。建议研究对纳税人在一定期限内自查补缴税款给予滞纳金减免，以将其与税务稽查查处案件予以区别，进一步倡导良性的征纳关系。