基本建设财务

　　基本建设财务是指建设单位在项目建设过程中以价值形式反映的资金运动及其所体现的与各方面的经济关系。

　　基本建设财务管理的基本任务是：贯彻执行国家有关法律、行政法规、方针政策；依法、合理、及时筹集、使用建设资金；做好基本建设资金的预算编制、执行、控制、监督和考核工作，严格控制建设成本，减少资金损失和浪费，提高投资效益。

　　在依法办事的前提下，对基本建设财务管理主要从以下几方面开展工作：

　　1、目融资管理

　　项目融资是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款。无追索权项目融资是指贷款人对项目发起人无任何追索权，只能依靠项目所产生的收益作为还本付息的唯一来源。有限追索权项目融资即项目发起人只承担有限的债务责任和义务。这种有限追索性表现在时间的有限性，金额上的有限性和对象上的有限性。一般在项目的建设开发阶段，贷款人有权对项目发起人进行追索，而通过完工标准后，项目进入正常运营阶段时，贷款可能就变成无追索的了；如果项目在经营阶段，不能产生足够的现金流量，其差额部分就向项目发起人追索，也就是说在金额上是有限追索的。如果是通过单一目的项目公司进行的融资，则贷款人只能追索到项目公司，而不能对项目发起人追索，除了发起人为项目公司提供担保外，在大多数项目融资中都是有限追索的。

　　2、项目投资管理

　　基本建设投资计划的安排及其工程项目的建设，必须符合国家固定资产投资、基本建设项目管理及经济发展等有关法律、法规、政策的要求，围绕促进经济发展战略，做到基本建设计划管理实行统一计划，集中管理，分工负责，分级实施的管理体制。

　　建设项目的投资管理。按照阶段分工、责权一致、相互衔接、互相监督的原则，分四个工作阶段进行分工管理：

　　第一阶段——遴选项目阶段。由有关行业主管负责，根据发展的要求提出项目建设重点、立项原则及前期工作计划要求，提出项目建设的目标任务、主要内容、区域布局、技术规范等意见，上报审批。

　　第二阶段——审批项目、计划平衡阶段。对上报项目建议书、可行性研究报告、扩初设计和概预算的审批，负责投资计划的编制、上报、下达。

　　第三阶段——组织实施阶段。由有关行业主管单位负责本行业项目的具体组织实施、日常监督检查和竣工验收。

　　第四阶段——监督检查阶段。由上级主管部门负责建设项目的总体监督检查工作，会同有关单位组织重点建设项目或专项建设的监督检查。

　　3、项目资金监督管理

　　为加强交通基本建设资金的监督管理，保证资金安全、合理、有效使用，提高投资效益，根据国家现行基本建设财务管理规定，对交通基本建设资金是指纳入国家和地方基本建设投资计划，用于交通基本建设项目的资金，包括财政预算内基本建设资金和纳入财政预算管理的政府性基金，以及其他经国家和省级人民政府批准征收并用于公路、水运交通基本建设项目的预算外资金必须加强管理。

　　基本建设财务是基本建设领域各部门对基本建设资金的筹集、分配、使用结算与偿还等方面的财务活动及其反映的财务关系。

　　(一)基本建设项目管理不严格，缺乏对资金柱算的约束

　　基本建设项目一般周期长、涉及部门广，由于各项管理不严格，导致费用支付杂乱，基建项目成本难核算，或出现超概算等现象。一般项目实施过程中的水电支出、打印支出等都核算在成本内，增加了成本资金投入。甚至有些部门对项目核算不准确，或由于部门内部沟通不足，对资金使用与预算有偏差，导致前期投人大，后期资金欠缺等情况发生。还有单位缺乏资金管理，挪用、挤占项目资金情况时有发生，造成项目缺乏资金难以及时竣工。

　　(二)财务管理监督机制不完善，缺少财务人员全程监管

　　通过对基本建设项目的审计工作不难发现，建设单位的内部监督机制多形同虚设，由于财务人员业务素质和专业能力欠缺、工作责任不明确等原因，对于工程进度没有全程跟进，更谈不上对资金的控制与使用监督，内部控制部门只对竣工的项目整体审计，达不到财务法规等全程的贯彻使用，容易滋生腐败，也致使资金能否到位和有效使用得不到基本的保证。

　　(三)建设项目中会计核算混乱，不能及时反映工程进度

　　基本建设项目进程中会计核算至关重要，它能有效反映资金的使用情况，记录每项资金的去处，是否合理规范。现行条件下基本建设单位的会计核算还出现混乱状况，不能对工程进度进行真实、准确的反应，不能提供资金保障。主要表现为以下几点，首先是项目初期建账不符合会计制度和相应法律，只有统一核算没有按照基本建设项目批复的概算明细进行成本核算和设立项目明细。再者，会计科目设置简化，多记“流水账”，只列资金或物品的收进和发出，建设成本得不到及时核算，有的项目已交付使用但竣工决算却一推再推，迟迟不做，项目建设成本核算不准确。

　　(四)对项目投资效益缺少评估，财务人员评估能力有限

　　我国法律规定对基本建设项目要进行效益评估，但实际实施过程中鲜有建设单位落实执行。大多数的基本建设实施单位没有专业的项目评估人员，且对项目评估这一问题不予重视，即便有些单位能对项目投资效益做出评估，也多是在项目竣工阶段，这样得出的评估结果不够规范，也不利于施工过程中工作人员的业绩考核和责任追溯，整体影响对工程项目评估效果，也影响对施工人员总体测评和薪酬核算。

基本建设财务规则

　　（2016年4月26日财政部令第81号公布根据2017年12月4日财政部令第90号《财政部关于修改＜注册会计师注册办法＞等6部规章的决定》修正）

　　第一章 总则

　　第一条 为了规范基本建设财务行为，加强基本建设财务管理，提高财政资金使用效益，保障财政资金安全，制定本规则。

　　第二条 本规则适用于行政事业单位的基本建设财务行为，以及国有和国有控股企业使用财政资金的基本建设财务行为。

　　基本建设是指以新增工程效益或者扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作。

　　第三条 基本建设财务管理应当严格执行国家有关法律、行政法规和财务规章制度，坚持勤俭节约、量力而行、讲求实效，正确处理资金使用效益与资金供给的关系。

　　第四条 基本建设财务管理的主要任务是：

　　（一）依法筹集和使用基本建设项目（以下简称项目）建设资金，防范财务风险；

　　（二）合理编制项目资金预算，加强预算审核，严格预算执行；

　　（三）加强项目核算管理，规范和控制建设成本；

　　（四）及时准确编制项目竣工财务决算，全面反映基本建设财务状况；

　　（五）加强对基本建设活动的财务控制和监督，实施绩效评价。

　　第五条 财政部负责制定并指导实施基本建设财务管理制度。

　　各级财政部门负责对基本建设财务活动实施全过程管理和监督。

　　第六条 各级项目主管部门（含一级预算单位，下同）应当会同财政部门，加强本部门或者本行业基本建设财务管理和监督，指导和督促项目建设单位做好基本建设财务管理的基础工作。

　　第七条 项目建设单位应当做好以下基本建设财务管理的基础工作：

　　（一）建立、健全本单位基本建设财务管理制度和内部控制制度；

　　（二）按项目单独核算，按照规定将核算情况纳入单位账簿和财务报表；

　　（三）按照规定编制项目资金预算，根据批准的项目概（预）算做好核算管理，及时掌握建设进度，定期进行财产物资清查，做好核算资料档案管理；

　　（四）按照规定向财政部门、项目主管部门报送基本建设财务报表和资料；

　　（五）及时办理工程价款结算，编报项目竣工财务决算，办理资产交付使用手续；

　　（六）财政部门和项目主管部门要求的其他工作。

　　按照规定实行代理记账和项目代建制的，代理记账单位和代建单位应当配合项目建设单位做好项目财务管理的基础工作。

　　第二章 建设资金筹集与使用管理

　　第八条 建设资金是指为满足项目建设需要筹集和使用的资金，按照来源分为财政资金和自筹资金。其中，财政资金包括一般公共预算安排的基本建设投资资金和其他专项建设资金，政府性基金预算安排的建设资金，政府依法举债取得的建设资金，以及国有资本经营预算安排的基本建设项目资金。

　　第九条 财政资金管理应当遵循专款专用原则，严格按照批准的项目预算执行，不得挤占挪用。

　　财政部门应当会同项目主管部门加强项目财政资金的监督管理。

　　第十条 财政资金的支付，按照国库集中支付制度有关规定和合同约定，综合考虑项目财政资金预算、建设进度等因素执行。

　　第十一条 项目建设单位应当根据批准的项目概（预）算、年度投资计划和预算、建设进度等控制项目投资规模。

　　第十二条 项目建设单位在决策阶段应当明确建设资金来源，落实建设资金，合理控制筹资成本。非经营性项目建设资金按照国家有关规定筹集；经营性项目在防范风险的前提下，可以多渠道筹集。

　　具体项目的经营性和非经营性性质划分，由项目主管部门会同财政部门根据项目建设目的、运营模式和盈利能力等因素核定。

　　第十三条 核定为经营性项目的，项目建设单位应当按照国家有关固定资产投资项目资本管理的规定，筹集一定比例的非债务性资金作为项目资本。

　　在项目建设期间，项目资本的投资者除依法转让、依法终止外，不得以任何方式抽走出资。

　　经营性项目的投资者以实物、知识产权、土地使用权等非货币财产作价出资的，应当委托具有专业能力的资产评估机构依法评估作价。

　　第十四条 项目建设单位取得的财政资金，区分以下情况处理：

　　经营性项目具备企业法人资格的，按照国家有关企业财务规定处理。不具备企业法人资格的，属于国家直接投资的，作为项目国家资本管理；属于投资补助的，国家拨款时对权属有规定的，按照规定执行，没有规定的，由项目投资者享有；属于有偿性资助的，作为项目负债管理。

　　经营性项目取得的财政贴息，项目建设期间收到的，冲减项目建设成本；项目竣工后收到的，按照国家财务、会计制度的有关规定处理。

　　非经营性项目取得的财政资金，按照国家行政、事业单位财务、会计制度的有关规定处理。

　　第十五条 项目收到的社会捐赠，有捐赠协议或者捐赠者有指定要求的，按照协议或者要求处理；无协议和要求的，按照国家财务、会计制度的有关规定处理。

　　第三章 预算管理

　　第十六条 项目建设单位编制项目预算应当以批准的概算为基础，按照项目实际建设资金需求编制，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。

　　项目建设单位应当细化项目预算，分解项目各年度预算和财政资金预算需求。涉及政府采购的，应当按照规定编制政府采购预算。

　　项目资金预算应当纳入项目主管部门的部门预算或者国有资本经营预算统一管理。列入部门预算的项目，一般应当从项目库中产生。

　　第十七条 项目建设单位应当根据项目概算、建设工期、年度投资和自筹资金计划、以前年度项目各类资金结转情况等，提出项目财政资金预算建议数，按照规定程序经项目主管部门审核汇总报财政部门。

　　项目建设单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由项目主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。

　　第十八条 项目建设单位应当严格执行项目财政资金预算。对发生停建、缓建、迁移、合并、分立、重大设计变更等变动事项和其他特殊情况确需调整的项目，项目建设单位应当按照规定程序报项目主管部门审核后，向财政部门申请调整项目财政资金预算。

　　第十九条 财政部门应当加强财政资金预算审核和执行管理，严格预算约束。

　　财政资金预算安排应当以项目以前年度财政资金预算执行情况、项目预算评审意见和绩效评价结果作为重要依据。项目财政资金未按预算要求执行的，按照有关规定调减或者收回。

　　第二十条 项目主管部门应当按照预算管理规定，督促和指导项目建设单位做好项目财政资金预算编制、执行和调整，严格审核项目财政资金预算、细化预算和预算调整的申请，及时掌握项目预算执行动态，跟踪分析项目进度，按照要求向财政部门报送执行情况。

　　第四章 建设成本管理

　　第二十一条 建设成本是指按照批准的建设内容由项目建设资金安排的各项支出，包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出。

　　建筑安装工程投资支出是指项目建设单位按照批准的建设内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本。

　　设备投资支出是指项目建设单位按照批准的建设内容发生的各种设备的实际成本。

　　待摊投资支出是指项目建设单位按照批准的建设内容发生的，应当分摊计入相关资产价值的各项费用和税金支出。

　　其他投资支出是指项目建设单位按照批准的建设内容发生的房屋购置支出，基本畜禽、林木等的购置、饲养、培育支出，办公生活用家具、器具购置支出，软件研发和不能计入设备投资的软件购置等支出。

　　第二十二条 项目建设单位应当严格控制建设成本的范围、标准和支出责任，以下支出不得列入项目建设成本：

　　（一）超过批准建设内容发生的支出；

　　（二）不符合合同协议的支出；

　　（三）非法收费和摊派；

　　（四）无发票或者发票项目不全、无审批手续、无责任人员签字的支出；

　　（五）因设计单位、施工单位、供货单位等原因造成的工程报废等损失，以及未按照规定报经批准的损失；

　　（六）项目符合规定的验收条件之日起3个月后发生的支出；

　　（七）其他不属于本项目应当负担的支出。

　　第二十三条 财政资金用于项目前期工作经费部分，在项目批准建设后，列入项目建设成本。

　　没有被批准或者批准后又被取消的项目，财政资金如有结余，全部缴回国库。

　　第五章 基建收入管理

　　第二十四条 基建收入是指在基本建设过程中形成的各项工程建设副产品变价收入、负荷试车和试运行收入以及其他收入。

　　工程建设副产品变价收入包括矿山建设中的矿产品收入，油气、油田钻井建设中的原油气收入，林业工程建设中的路影材收入，以及其他项目建设过程中产生或者伴生的副产品、试验产品的变价收入。

　　负荷试车和试运行收入包括水利、电力建设移交生产前的供水、供电、供热收入，原材料、机电轻纺、农林建设移交生产前的产品收入，交通临时运营收入等。

　　其他收入包括项目总体建设尚未完成或者移交生产，但其中部分工程简易投产而发生的经营性收入等。

　　符合验收条件而未按照规定及时办理竣工验收的经营性项目所实现的收入，不得作为项目基建收入管理。

　　第二十五条 项目所取得的基建收入扣除相关费用并依法纳税后，其净收入按照国家财务、会计制度的有关规定处理。

　　第二十六条 项目发生的各项索赔、违约金等收入，首先用于弥补工程损失，结余部分按照国家财务、会计制度的有关规定处理。

　　第六章 工程价款结算管理

　　第二十七条 工程价款结算是指依据基本建设工程发承包合同等进行工程预付款、进度款、竣工价款结算的活动。

　　第二十八条 项目建设单位应当严格按照合同约定和工程价款结算程序支付工程款。竣工价款结算一般应当在项目竣工验收后2个月内完成，大型项目一般不得超过3个月。

　　第二十九条 项目建设单位可以与施工单位在合同中约定按照不超过工程价款结算总额的3%预留工程质量保证金，待工程交付使用缺陷责任期满后清算。资信好的施工单位可以用银行保函替代工程质量保证金。

　　第三十条 项目主管部门应当会同财政部门加强工程价款结算的监督，重点审查工程招投标文件、工程量及各项费用的计取、合同协议、施工变更签证、人工和材料价差、工程索赔等。

　　第七章 竣工财务决算管理

　　第三十一条 项目竣工财务决算是正确核定项目资产价值、反映竣工项目建设成果的文件，是办理资产移交和产权登记的依据，包括竣工财务决算报表、竣工财务决算说明书以及相关材料。

　　项目竣工财务决算应当数字准确、内容完整。竣工财务决算的编制要求另行规定。

　　第三十二条 项目年度资金使用情况应当按照要求编入部门决算或者国有资本经营决算。

　　第三十三条 项目建设单位在项目竣工后，应当及时编制项目竣工财务决算，并按照规定报送项目主管部门。

　　项目设计、施工、监理等单位应当配合项目建设单位做好相关工作。

　　建设周期长、建设内容多的大型项目，单项工程竣工具备交付使用条件的，可以编报单项工程竣工财务决算，项目全部竣工后应当编报竣工财务总决算。

　　第三十四条 在编制项目竣工财务决算前，项目建设单位应当认真做好各项清理工作，包括账目核对及账务调整、财产物资核实处理、债权实现和债务清偿、档案资料归集整理等。

　　第三十五条 在编制项目竣工财务决算时，项目建设单位应当按照规定将待摊投资支出按合理比例分摊计入交付使用资产价值、转出投资价值和待核销基建支出。

　　第三十六条 项目竣工财务决算审核、批复管理职责和程序要求由同级财政部门确定。

　　第三十七条 财政部门和项目主管部门对项目竣工财务决算实行先审核、后批复的办法，可以委托预算评审机构或者有专业能力的社会中介机构进行审核。对符合条件的，应当在6个月内批复。

　　第三十八条 项目一般不得预留尾工工程，确需预留尾工工程的，尾工工程投资不得超过批准的项目概（预）算总投资的5%。

　　项目主管部门应当督促项目建设单位抓紧实施项目尾工工程，加强对尾工工程资金使用的监督管理。

　　第三十九条 已具备竣工验收条件的项目，应当及时组织验收，移交生产和使用。

　　第四十条 项目隶属关系发生变化时，应当按照规定及时办理财务关系划转，主要包括各项资金来源、已交付使用资产、在建工程、结余资金、各项债权及债务等的清理交接。

　　第八章 资产交付管理

　　第四十一条 资产交付是指项目竣工验收合格后，将形成的资产交付或者转交生产使用单位的行为。

　　交付使用的资产包括固定资产、流动资产、无形资产等。

　　第四十二条 项目竣工验收合格后应当及时办理资产交付使用手续，并依据批复的项目竣工财务决算进行账务调整。

　　第四十三条 非经营性项目发生的江河清障疏浚、航道整治、飞播造林、退耕还林（草）、封山（沙）育林（草）、水土保持、城市绿化、毁损道路修复、护坡及清理等不能形成资产的支出，以及项目未被批准、项目取消和项目报废前已发生的支出，作为待核销基建支出处理；形成资产产权归属本单位的，计入交付使用资产价值；形成资产产权不归属本单位的，作为转出投资处理。

　　非经营性项目发生的农村沼气工程、农村安全饮水工程、农村危房改造工程、游牧民定居工程、渔民上岸工程等涉及家庭或者个人的支出，形成资产产权归属家庭或者个人的，作为待核销基建支出处理；形成资产产权归属本单位的，计入交付使用资产价值；形成资产产权归属其他单位的，作为转出投资处理。

　　第四十四条 非经营性项目为项目配套建设的专用设施，包括专用道路、专用通讯设施、专用电力设施、地下管道等，产权归属本单位的，计入交付使用资产价值；产权不归属本单位的，作为转出投资处理。

　　非经营性项目移民安置补偿中由项目建设单位负责建设并形成的实物资产，产权归属集体或者单位的，作为转出投资处理；产权归属移民的，作为待核销基建支出处理。

　　第四十五条 经营性项目发生的项目取消和报废等不能形成资产的支出，以及设备采购和系统集成（软件）中包含的交付使用后运行维护等费用，按照国家财务、会计制度的有关规定处理。

　　第四十六条 经营性项目为项目配套建设的专用设施，包括专用铁路线、专用道路、专用通讯设施、专用电力设施、地下管道、专用码头等，项目建设单位应当与有关部门明确产权关系，并按照国家财务、会计制度的有关规定处理。

　　第九章 结余资金管理

　　第四十七条 结余资金是指项目竣工结余的建设资金，不包括工程抵扣的增值税进项税额资金。

　　第四十八条 经营性项目结余资金，转入单位的相关资产。

　　非经营性项目结余资金，首先用于归还项目贷款。如有结余，按照项目资金来源属于财政资金的部分，应当在项目竣工验收合格后3个月内，按照预算管理制度有关规定收回财政。

　　第四十九条 项目终止、报废或者未按照批准的建设内容建设形成的剩余建设资金中，按照项目实际资金来源比例确认的财政资金应当收回财政。

　　第十章 绩效评价

　　第五十条 项目绩效评价是指财政部门、项目主管部门根据设定的项目绩效目标，运用科学合理的评价方法和评价标准，对项目建设全过程中资金筹集、使用及核算的规范性、有效性，以及投入运营效果等进行评价的活动。

　　第五十一条 项目绩效评价应当坚持科学规范、公正公开、分级分类和绩效相关的原则，坚持经济效益、社会效益和生态效益相结合的原则。

　　第五十二条 项目绩效评价应当重点对项目建设成本、工程造价、投资控制、达产能力与设计能力差异、偿债能力、持续经营能力等实施绩效评价，根据管理需要和项目特点选用社会效益指标、财务效益指标、工程质量指标、建设工期指标、资金来源指标、资金使用指标、实际投资回收期指标、实际单位生产（营运）能力投资指标等评价指标。

　　第五十三条 财政部门负责制定项目绩效评价管理办法，对项目绩效评价工作进行指导和监督，选择部分项目开展重点绩效评价，依法公开绩效评价结果。绩效评价结果作为项目财政资金预算安排和资金拨付的重要依据。

　　第五十四条 项目主管部门会同财政部门按照有关规定，制定本部门或者本行业项目绩效评价具体实施办法，建立具体的绩效评价指标体系，确定项目绩效目标，具体组织实施本部门或者本行业绩效评价工作，并向财政部门报送绩效评价结果。

　　第十一章 监督管理

　　第五十五条 项目监督管理主要包括对项目资金筹集与使用、预算编制与执行、建设成本控制、工程价款结算、竣工财务决算编报审核、资产交付等的监督管理。

　　第五十六条 项目建设单位应当建立、健全内部控制和项目财务信息报告制度，依法接受财政部门和项目主管部门等的财务监督管理。

　　第五十七条 财政部门和项目主管部门应当加强项目的监督管理，采取事前、事中、事后相结合，日常监督与专项监督相结合的方式，对项目财务行为实施全过程监督管理。

　　第五十八条 财政部门应当加强对基本建设财政资金形成的资产的管理，按照规定对项目资产开展登记、核算、评估、处置、统计、报告等资产管理基础工作。

　　第五十九条 各级财政部门、项目主管部门和项目建设单位及其工作人员在基本建设财务管理过程中，存在违反本规则规定的行为，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，依照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

　　第十二章 附则

　　第六十条 接受国家经常性资助的社会力量举办的公益服务性组织和社会团体的基本建设财务行为，以及非国有企业使用财政资金的基本建设财务行为，参照本规则执行。

　　使用外国政府及国际金融组织贷款的基本建设财务行为执行本规则。国家另有规定的，从其规定。

　　第六十一条 项目建设内容仅为设备购置的，不执行本规则；项目建设内容以设备购置、房屋及其他建筑物购置为主并附有部分建筑安装工程的，可以简化执行本规则。

　　经营性项目的项目资本中，财政资金所占比例未超过50%的，项目建设单位可以简化执行本规则，但应当按照要求向财政部门、项目主管部门报送相关财务资料。国家另有规定的，从其规定。

　　第六十二条 中央项目主管部门和各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）可以根据本规则，结合本行业、本地区的项目情况，制定具体实施办法并报财政部备案。

　　第六十三条 本规则自2016年9月1日起施行。2002年9月27日财政部发布的《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）及其解释同时废止。

　　本规则施行前财政部制定的有关规定与本规则不一致的，按照本规则执行。《企业财务通则》（财政部令第41号）、《金融企业财务规则》（财政部令第42号）、《事业单位财务规则》（财政部令第68号）和《行政单位财务规则》（财政部令第71号）另有规定的，从其规定。