PPP

　　PPP是政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership）的简称，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。在这一合作模式中，政府责任为股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入；社会资本责任为提供产品或服务、项目融资、项目设计、建造、运营、移交等，保障政府知情权、检查权、介入权等。

　　政府和社会资本合作（PPP）模式在我国实施近十年，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，对政府和社会资本合作新机制提出具体要求。

　　2023年11月8日，国务院发布《国务院转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），就规范实施政府和社会资本合作新机制提出重要指导意见。

　　据了解，该文件是自2014年PPP模式实施以来，政策层面上力度最大的一次调整，关系10多万亿PPP项目，对中国推广应用PPP模式影响深远。PPP模式新机制的“新”主要体现在回报机制、适用具体模式、重点领域、管理部门等多个层面。

　　在严防新增政府隐形债务的大背景下，未来适用PPP项目将会大幅减少，PPP模式不太可能回到前几年的火热，最有可能的结果是逐渐转入小规模长期持续。不过，特许经营与REITs相得益彰，有望打通新建、改扩建项目与存量资产盘活的壁垒。

PPP模式重启

　　今年年初开始，PPP模式进入“停摆”状态，财政部PPP中心项目库暂停入库，一些地方政府在整改以往实施的PPP项目。2023上半年不仅没有任何新增的PPP项目，老项目也基本宣布暂停，而截至目前，财政部PPP中心网站项目库仍处于“系统维护中”。本轮PPP项目的暂停和整改，也被业界称为“休克疗法”。

　　6月26日，审计署发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提到，通过抽查18个省市本级及187个地区的408个PPP项目，计划总投资1.53万亿元，发现部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。

　　一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。

　　二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。

　　三是建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元;10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。

　　11月8日，国务院发布《国务院转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），就规范实施政府和社会资本合作新机制提出重要指导意见。

　　这是去年11月财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）以来，国家部委层面再一次对政府和社会资本合作（PPP）模式出台规范运作文件。在PPP模式出现诸多问题而停滞的背景下，该文件被业内普遍认为是国家重启PPP的信号。

新机制，新在哪里

　　PPP的本质是通过政府和社会资本合作，采取合理的投资回报方式，为社会公众提供更好的公共产品和公共服务。PPP模式新机制主要体现在回报机制、适用具体模式、重点领域、管理部门等多个层面。

　　1.明确职责分工

　　新机制务实解决了以往十年间PPP项目实施过程中政府管理部门“不会管项目了”的困惑，明确了特许经营项目的管理职责分工，确立国家发展改革委牵头特许经营模式推进工作，要求地方各级政府负起主体责任、地方各级发展改革部门发挥综合协调作用、各级财政部门严格执行预算管理制度，同时重构了特许经营项目全生命周期的管理流程。

　　（图片来源：中咨研究）

　　2.使用者付费，全部采取特许经营模式

　　政府和社会资本合作的重点领域，全部限定在有经营性收益的项目，自身没有经营性收益、投资回报依靠可用性付费的公共项目（如市政道路、黑臭水体治理项目）已不再适合采用PPP模式。

　　投资回报来源有时还需要穿透分析，涵盖由政府向用户统一收取后，再向特许经营者支付的费用。例如，很多垃圾固废处理或污水处理PPP项目，形式上是政府付费，穿透以后为政府代收费，项目全部或部分收益来自于使用者付费。

　　以往的PPP项目回报机制包括政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，实践中政府付费占了较大比例，有些项目虽名为可行性缺口补助，但本质也是政府付费，造成了政府隐性债务风险。新机制严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设-移交（BT）方式变相举债。

　　新机制明确，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

　　这样做可以直接减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目，造成隐性债务、代际不公平和不可持续，也可以减小社会资本特别是央国企工程公司“投资是假，承包是真”、更想拿项目而不太关心地方政府财力和可持续性等问题。另外，还可以减轻金融机构过度依赖央国企和政府信用。

　　3.优先支持民企

　　新机制提出，优先选择民营企业参与PPP项目。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整。

　　具体来看，市场化程度较高、公共属性较弱的PPP项目（垃圾固废处理、垃圾焚烧发电，公共停车场，农业废弃物资源化利用，旅游农业等）由民营企业独资或控股；

　　关系国计民生、公共属性较强的项目（污水处理，城镇供水、供热、供气，城际铁路，智慧城市，数据中心等），民营企业股权占比原则上不低35%；

　　少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目（投资规模大、建设难度高的收费公路，城市地铁、轻轨和市域铁路，民用运输机场项目，油气管网主干线或支线等），应积极创造条件、支持民营企业参与。

　　对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与，同时也可以避免出现过去民营企业片面追求热点、盲目扩大投资等现象，引导民营企业聚焦实业、做精主业。

　　4.严格审核特许经营方案

　　新机制要求，严格审核特许经营方案。其中，特许经营方案编制工作由实施机构牵头，可参考《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号文）等文件要求进行编制。

　　特许经营方案应通过项目需求分析，合理确定项目建设内容和规模，明确项目产出（服务）方案，可从项目全生命周期成本、产出(服务)效果、建设运营效率、风险防范控制等方面对特许经营模式的可行性进行专题论证，为特许经营操作实施提供依据。特许经营方案审核工作可参考政府投资项目审批权限和要求，由发展改革等部门对项目履行审核手续，必要时可委托第三方专业机构评估。

　　在特许经营方案被批准之后，项目实施机构应通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者，并签订特许经营协议，明确双方责权利。特许经营项目应严格履行投资管理手续，对于政府采用资本金注入的项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对于由社会资本方投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或备案手续。

　　附：支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）：

　　一、应由民营企业独资或控股的项目

　　（一）环保领域

　　1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目

　　（二）市政领域

　　2.园区基础设施项目

　　3.公共停车场项目

　　（三）物流领域

　　4.物流枢纽、物流园区项目

　　（四）农业林业领域

　　5.农业废弃物资源化利用项目

　　6.旅游农业、休闲农业基础设施项目

　　7.林业生态项目

　　（五）社会领域

　　8.体育项目

　　9.旅游公共服务项目

　　二、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目

　　（一）环保领域

　　10.污水处理项目

　　11.污水管网项目

　　（二）市政领域

　　12.城镇供水、供气、供热项目

　　（三）交通运输领域

　　13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目

　　14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）

　　15.低运量轨道交通项目

　　（四）物流领域

　　16.机场货运处理设施项目

　　17.国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目

　　（五）水利领域

　　18.具有发电功能的小型水利项目

　　（六）新型基础设施领域

　　19.智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目

　　20.数据中心项目

　　21.人工智能算力基础设施项目

　　22.民用空间基础设施项目

　　三、积极创造条件、支持民营企业参与的项目

　　（一）交通运输领域

　　23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目

　　24.投资规模大、建设难度高的收费公路等项目

　　25.城市地铁、轻轨和市域（郊）铁路项目

　　26.民用运输机场项目

　　（二）能源领域

　　27.农村电网改造升级项目

　　28.油气管网主干线或支线项目

　　29.石油、天然气储备设施项目

　　（三）水利领域

　　30.具有发电功能的大中型水利项目

PPP新机制常见问题答疑

　　一、新机制主要包括哪些内容？

　　《国务院转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）（以下简称《指导意见》）共四个部分18条，从准确把握新机制的总体要求、规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度等方面，对政府和社会资本合作新机制作了系统规范，确保政府和社会资本合作规范发展、阳光运行。一是准确把握新机制的总体要求。明确新机制聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与，明确管理责任分工，稳妥推进新机制实施。二是规范推进建设实施。严格审核特许经营方案，公平选择特许经营者，规范签订特许经营协议，严格履行投资管理程序，做好项目建设实施管理。三是切实加强运营监管。定期开展项目运营评价，规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作，建立常态化信息披露机制，惩戒违法违规和失信行为。四是加大政策保障力度。加强组织实施，做好要素保障和融资支持，支持创新项目实施方式。

　　二、如何理解新机制优先选择民营企业参与政府和社会资本合作？

　　最大程度鼓励民营企业参与，是政府和社会资本合作新机制的一个重点，这样安排主要出于三方面考虑。

　　一是贯彻落实党中央、国务院决策部署。今年7月，国家发展改革委报请党中央、国务院印发《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，并先后出台《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》等具体落实文件。《指导意见》提出最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作，是进一步贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。

　　二是回归PPP本源。PPP（Public-Private Partnership）直译为公私合作伙伴关系，其中Public指公共部门，Private指私人机构，在我国主要为民营企业和外资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。为坚持初衷、回归本源，新机制鼓励优先选择民营企业参与。

　　三是进一步调动民间投资积极性。近年来受房地产开发民间投资下行影响，民间投资总体增长承压较大。但分领域看，民间投资结构出现积极变化，民间投资重点逐步转向实体经济，今年1—9月，制造业民间投资、基础设施民间投资同比增长9.0%和14.5%，分别高出全部制造业投资、全部基础设施投资2.8、8.3个百分点，呈现出较强投资活力。新机制明确优先选择民营企业参与，将进一步调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化调整。

　　三、如何理解聚焦使用者付费项目？

　　从国际经验看，政府和社会资本合作（PPP）主要分为基于使用者付费的特许经营（Concession）和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）两种模式。PFI模式主要在英国实施，但由于多种原因，英国政府已于2018年暂停推行。我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目也出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力。为规范实施政府和社会资本合作新机制，《指导意见》明确，将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。同时，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。

　　四、如何理解政府和社会资本合作、使用者付费、特许经营等概念之间的关系，以及与BOT等实施方式的关系？

　　如上所述，政府和社会资本合作（PPP）包括基于使用者付费的特许经营和基于政府付费的私人融资计划（PFI）两种主要类型，BOT及其衍生形式则属于上述两种类型的具体实施方式。按照新机制要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。

　　五、如何理解《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》？

　　《指导意见》提出要最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，同时根据不同项目公共属性强弱，结合实际情况，将政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目分为三类，制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。此外，《指导意见》明确，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也应积极鼓励民营企业参与。

　　在具体实施过程中，需把握以下要点：一是清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，积极鼓励民营企业参与。二是清单不是对特许经营行业范围的限定，未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。三是清单规范范围为政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。四是建立了清单动态调整机制，后续国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。

　　六、如何推动政府和社会资本合作新机制更好落地实施？

　　政府和社会资本合作新机制落地实施需要各方面共同推动，形成合力。国家发展改革委将加强宣传解读和政策指导，抓紧制定特许经营配套文件，营造良好制度环境，牵头做好特许经营模式推进工作。地方各级人民政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规明确特许经营项目实施机构，切实负起主体责任。社会资本方和咨询机构要全面准确理解政府和社会资本合作新机制内涵，客观合理地从专业角度解读文件精神、推动具体项目，为新机制落地实施贡献自己的力量。

新机制带来的影响

　　按照现有的政策，很多地区的财务承受能力已经逼近红线，在防范隐性债务的大背景下，不大可能调整财承空间，加之目前使用者付费的PPP项目少，而且可以采用地方政府专项债券等其他方式去做，不一定采用PPP模式，这也就意味着未来适用PPP项目将大幅减少，PPP模式也不太可能回到前几年的火热，未来最有可能的结果是逐渐转入小规模长期持续。

　　基建融资需要的是资金能力、协调能力、施工能力和合规性判断能力，而投融资和协调能力是横在民营企业面前的鸿沟，中短期内难以实现大规模补短板。而且民企过去几年投资PPP失败较多，兴趣和信心降低，融资难和融资成本高等问题还没有得到完全解决、地方政府对民企各方面的担心以及害怕自己担责等原因仍偏好央企。应该也不会像2014年起推广PPP的早期几年那样蜂拥而上。

　　新机制明确提出，积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。在我国目前上市的基础设施REITs中，特许经营权资产主要集中在高速公路、污水处理等领域，其特许经营期限均不超过30年。

　　新机制还提出，特许经营期限原则上不超过40年，不仅提升了特许经营权资产估值，也为REITs提供了更多符合发行条件的特许经营权资产；同时，基础设施REITs作为权益性融资，要求资产所属的项目公司100%股权通过资产支持证券，完全转让给公募基金，并在沪深证券交易所公开募集资金，为特许经营者实现资本退出提供了绝佳通道。

　　新机制还支持创新项目实施方式，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产。这项规定为众多文旅基础设施发行REITs提供崭新的思路，通过合理构建和实施特许经营方案，能够有效破解当前景区门票收入“收支两条线”的难题。

　　但新机制之下，原来项目库中的项目如何进行下一步，仍是市场人士的关注点。根据官方数据，目前累计开工建设PPP项目超5000个，投资额超8万亿元。

　　对此，文件表示稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。

　　PPP（Public-Private-Partnership）项目最简明的定义，就是采用政府和社会资本合作模式的投融资项目。

　　在我国PPP项目最权威的定义，应当是国务院批转财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号）中的表述：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资和运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权责关系，由社会资本提供服务，政府依据公共服务绩效评价结果，向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的质量和效率，实现公共利益最大化。”

　　关注一大特点、四大关键词可以更好地帮助我们理解PPP（Public-Private-Partnership）项目。

　　一大特点是，我国的PPP投融资模式，不称其为“公私合作”，而是称其为“政府和社会资本合作”，这是由中国特色的社会主义市场经济的本质所决定的。

　　四大关键词是：

　　一是竞争择优，即选择社会资本的方式必须是通过竞争择优选择；

　　二是具有投资和运营管理能力，明确了社会资本必须具有的能力，即社会资本既要具有投融资能力，又必须具有相关项目的运营管理能力，而且两者缺一不可；

　　三是平等协商，指出了在合作中政府和社会资本之间的关系是平等的民事关系；

　　四是绩效评价，即政府依据社会资本所提供的公共服务的绩效水平，向社会资本支付相应对价，保证社会资本的收益。

　　我国PPP模式主要是借鉴国外实践经验，在基础设施和公用事业领域引入除政府之外的民间资本,一是为了提高基础设施和公用事业领域的建设和管理水平，二是减轻地方债务负担。改革开放以来，中央一直探索引导社会资金进入公共服务领域，其发展可分为以下几个阶段：

　　（一）1984-2002年：探索起步期。1984年，深圳沙角B电厂BOT项目是我国第一个BOT项目，社会参与方为外商资本。进入九十年代，国家计委开始就投融资体制改革问题进行探索，于1994年开始以BOT形式为主的PPP试点，国家计委选择了包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目等五个BOT试点项目，民营资本也开始作为社会方参与到PPP项目。

　　（二）2003-2013年：曲折发展期。在政策的推动下，全国各主要城市市政公用事业领域特许经营模式稳步推进，这一阶段，PPP模式应用最多的是污水处理项目，同时还有自来水、地铁、开发区、燃气、路桥等项目，市场化运作特征明显，出现外企、民企、国企同台竞争的情况。但随着2008年“四万亿”经济刺激计划推出，地方政府投融资平台大规模参与公共基础设施建设，PPP项目大幅减少。事实上，受制于现代企业制度、产权保护制度等多方面的法律体系、经济运行、调控手段、政策理念等制约，PPP成长环境并不理想，2014年之前，PPP项目总体体量很小，总投资额不超过1万亿。

　　（三）2014-2015年：酝酿爆发期。2013年，审计署通过全面摸排地方债务规模让地方隐性债务的问题得到暴露。在这样的背景下，2014年中央落实了影响地方财政政策的多项文件：一是，新《预算法》落地，明确了地方政府拥有举债的权利；二是，影响地方平台公司的43号文横空出世，提出剥离平台融资职能，理清地方政府和平台之间的关系；三是，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，积极支持PPP项目的实施，并成立了PPP中心，当年11月就确定了30个PPP示范项目。

　　（四）2015-2017年：高速发展期。这一阶段是PPP行业发展的高峰期，PPP项目需求持续加大。据统计，自2016年1月末至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元；截至2017年末，PPP项目累计入库规模（92号文之前口径）达到了历史最高的17.74万亿元，PPP项目成交规模保持增长态势。

　　（五）2017-2022年：规范整顿期。2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目，加之受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷。财政部综合信息平台中的管理库项目自2019年以来的新入库项目投资额呈现明显下滑。

　　（六）2023年：全面停摆期。2022年，审计署重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，发现入库环节审核不严、履约环节不尽诚信和建设运营环节不当推责揽责等问题突出，形成的审计报告于2023年年初提交给中央，紧接着2月份，PPP就进入全面停摆状态，财政部PPP中心项目库暂停新项目入库，对已入库项目的新建项目和准备开工等项目基本停滞，一些地方政府在整改以往实施的PPP项目。（内容来源：地方政府投融资研究中心，作者：马燕）

　　PPP模式特点

　　第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

　　第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

　　第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

　　第四，PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

　　PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

　　PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。

　　金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。

　　金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。

　　这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。

　　PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

　　依据“PPP指导意见”和“特许经营管理办法”的规定，我国现行PPP模式的主要实现形式有以下几种：

　　（1）BOT，即投资建设—运营—移交；

　　（2）BOOT，即投资建设—拥有、运营—移交；

　　（3）BTO，即投资建设—移交—运营；

　　（4）BOO，即投资建设—拥有—运营，这种方式由BOT演变而来，二者的区别在于BOO方式下社会资本或项目公司有项目的所有权，但必须在合同中明确保证公益性质的条款，一般不涉及移交；

　　（5）MC，即管理合同，指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权社会资本或项目公司，保留对公共资产的所有权。这种方式的合同期限一般不超过3年。

　　（6）O&M，即委托运营，指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务，合同期限一般不超过8年；

　　（7）TOT，即转移—运营—转移，指政府将存量公共资产有偿转让给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司负责运营、维护和用户服务；

　　以上前四类方式主要适用于新建项目，后三类方式适用于存量公共资产。对于工程造价咨询行业来讲，应主要关注前四类方式。

　　PPP和BOT都是项目融资里面的概念，项目融资作为一个专用术语，不是通常理解的“为项目进行融资”，而是“以项目进行融资”的意思。

　　业内通用的标准是：项目融资应是无追索权或者有限追索权的，意即：

　　“将项目风险与项目发起人(投资人)进行隔离，以项目收益作为偿债来源，以项目公司资产和收益作为担保，项目发起人(投资人)除自身投入到项目的资本金外，对项目的债务偿还不承担责任或者仅承担有限责任。”

　　PPP是从项目融资的合作方的角度来进行定义的，更多体现的是政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品(服务)提供所需的融资和运营问题，引入私营资本参与合作。

　　BOT是英文Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交)的简称，是从项目运作流程任务分解的角度进行定义的。

　　目前，项目建设和项目融资领域常用的概念：BOT、BOO(建造-拥有-经营)、BOOT(建造-拥有-经营-移交)、BT(建造-移交)、TOT(转让-经营-转让)、ROT(改造-经营-移交)、OM(运行-维护)、DB(设计-建造)、DBO(设计-建造-运行)乃至EPC(设计-采购-施工)。

　　虽然部分概念分属欧美不同语境，但都是按照项目运作流程任务分解的角度来区分的。

　　因此，BOT、ROT等都仅属于PPP范畴下政府与社会资本的具体合作形式。

　　从另一个角度而言，BOT等模式关注点是解决政府资金短缺时基础设施、公用事业项目的投资问题，政府最终想获取的是项目所有权。

　　比如国内上世纪90年代的以广东沙角B厂、温州电厂二期项目为代表的多个发电特许经营项目就是案例；

　　而PPP项目更多关注的政府所采购服务的质量、价格以及效率等因素，比如财政部76号文中就提出“积极借鉴物有所值评价”来评估PPP项目。