隐性债务

　　隐性债务，是指个别地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务。

　　隐性债务是相对显性债务而言的，它不是一个法理概念，而是约定俗成的概念。地方政府发债公开了的就是显性债务，未公开的就是隐性债务，所以隐性债务不是通过发债取得的，而是地方政府在限额之外取得的。

　　具体为：

　　1.政府承诺偿还的隐性债务。地方政府及其部门和全额拨款事业单位除政府债务以外直接举借的债务，计入政府承诺偿还的隐性债务；国有企业、融资平台、差额拨款和自收自支事业单位，如果其某笔债务最终偿债资金来源为财政性资金，则该笔债务计入政府承诺偿还的隐性债务。

　　2.政府提供担保的隐性债务。地方政府及其部门和全额拨款事业单位，以财政收入为其他单位提供担保时，计入政府提供担保的隐性债务；地方政府及其部门、事业单位和社会团体，以学校、医院、广场、储备土地等公益性国有资产为单位和个人融资进行抵押、质押以及售后回租（回购）等方式变相抵押、质押，计入政府提供担保的隐性债务。

　　3.政府中长期支出责任。（1）政府投资基金。根据政府投资基金协议，若存在政府约定出资未到位，承诺到期回购社会资本方投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益等情况，相关金额认定为政府支出责任隐性债务；（2）PPP项目。根据PPP项目协议，若项目收益中的其他经营性收入（不含政府补贴收入）合计小于项目投资总概算，则政府约定支出部分（最大值）认定为政府支出责任隐性债务；（3）政府购买服务。根据购买服务协议，购买服务类型为货物、建设工程和融资服务时，购买服务协议金额认定为政府支出责任隐性债务；（4）专项建设基金。地方政府及其部门通过国开行或农发行专项建设基金融资，将回购资金或固定收益纳入预算，相关金额认定为政府支出责任隐性债务；（5）应付工程物资款。地方政府及其部门和全额拨款事业单位根据合同，已达到付款条件但尚未支付的工程款、物资款和向企业收取的应返未返的保证金，认定为政府支出责任隐性债务。

　　地方政府隐性债务形成的原因主要有四类：

　　（一）一些地方党政领导干部政绩观不正确。有的地方党政领导干部没有认真贯彻新发展理念，过度举债谋"政绩"，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束，"借、用、还"管理脱节，形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。

　　（二）项目实施责任不落实。有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。同时，还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。

　　（三）一些金融机构推波助澜。有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。

　　（四）违法违规融资行为问责不到位。不少地方政府没有落实属地管理责任，甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展，对相关违法违规人员问责不到位，约束软化，导致违法违规举债行为不断出现。金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。

　　除以上原因之外，还有体制上的因素。长期以来地方政府财权和事权不匹配。实行分税制财政体制以来，地方政府税收分成比例较小，地方财政收入有限，中央转移支付资金也不足以满足社会公共事务的支出，地方政府却又承担着大量的基础设施建设和GDP增长的压力，收支矛盾日益突出。加之中、省的专项资金都需要地方政府进行资金配套实施，为了保证各项建设的顺利开展，地方政府只能举借债务。而新《预算法》明确规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式。除非另有规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。由此，地方政府采用“变通”或“创新”的金融工具，开展了诸如PPP(政府与社会资本合作)、政府购买服务、政府投资基金、资产证券化等各类融资。这些方式中有相当一部分存在变相举债之嫌，游离在政府债务甚至财政预算监管外。各类变相举债主体多元，交易结构复杂、更隐蔽，导致界限不清、底数不清。尽管不断出台各种政策、开展各类督查，但隐性债务规模仍迅速膨胀且不透明，难以实现有效管控。

　　（一）政府负债率明显提升，风险预警及评估失效。隐性债务的存在，最直接影响到的便是政府债务规模。现阶段，政府债务采取限额管理，各地政府纳入政府债务管理和统计的债务（以下将该部分债务简称为显性债务）规模基本已达到债务限额，单纯使用显性债务来计算政府负债率、新增债务率、偿债率等指标，一般不会超出警戒线，各地财政部门汇报的相关债务指标，也往往未统计隐性债务。依照上述指标，容易使当地党委政府对政府负债情况作出错误的判断，进而影响到经济决策。导致的后果，便是债务风险评估及预警体系失效，当地政府债务规模无法得到有效控制，超出当地财政承受能力却不自知，进一步引发政府债务风险。

　　（二）容易引发偿债危机，导致政府公信力受损。地方政府违规举借债务时往往不会考虑偿债能力，固然，违规举借隐性债务在一定程度上能够缓解财政压力，但也是只饮鸩止渴，隐性债务增速远远快于地方政府收入增速，一旦到达还债的高峰期，对于一些仅仅能维持财政运转的地方政府而言，势必要导致巨额的财政赤字，甚至引发偿债危机。由此产生的恶果，将是公众对政府公信力产生怀疑，进而产生社会信用危机。

　　（三）对实体经济发展造成冲击。在当前的经济形势下，实体经济非常需要银行的信贷资金作为发展资金。虽然国家对于金融支持实体经济发展制定了一系列政策，但因政府信用的特殊性，金融机构更加倾向与政府进行合作，流入政府的资金多了，势必导致用于支持实体经济发展的资金变少，最终将导致实体经济的融资成本进一步提高，国家政策难以发挥效果，地方经济发展受到严重影响。

　　防范化解地方政府隐性债务风险，主要的做法有以下几方面：

　　一是完善常态化监测机制。加强部门间信息共享和协同监管，统一认识、统一口径、统一监管，形成监管合力。

　　二是坚决遏制隐性债务增量。严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

　　三是稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。坚持分类审慎处置，纠正政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务当中的一些不规范的行为。

　　四是推动平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。分类推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

　　五是健全监督问责机制。推动出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规举债违规行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任。