纳税人需求

　　纳税人需求是指纳税人在依法履行义务和权利过程中涉及到法律、政策、程序、权益等问题时对税务机关提出的诉求，或需要税务机关提供帮助的事项。

　　纳税人需求不是凭空产生的，而是纳税人在依法履行权利、义务过程中产生的。纳税人需求产生的最终渊源是税收法律、法规、规章、政策、制度等。具体地说有下几个方面：

　　一是信息不对称性。目前我国税收法律政策的公开性不够，特别是许多税收规章、制度、政策、措施是以红头文件的形式层层转发的，纳税人并不知晓。近几年尽管税务机关加大税法宣传的力度，税收法律、政策的公开性、透明度大大提高，但仅限于重要税收法律规章和政策措施，而适合纳税人办税的各类信息宣传不足，造成征纳双方涉税信息的不对称，需要税务机关在办税过程中提供帮助。

　　二是税收法律政策的复杂性。税收法律政策异常复杂，税种多，办税流程多、环节复杂，需要提供的资料多，不同的税种有不同的税目、税率、申报时间、办理程序和附报资料，对多数纳税人来说不可能完全知晓和掌握。同时，我国地缘广阔、经济发展差异大，经济形式多、经营方式变化快，许多税收政策难以涵盖所有经济现象，因此，在具体政策的操作中会遇到许多问题，需要对有关税收政策的适用作出具体的解释，明确其适用范围和适用条件；加上有些税收政策、措施制订时调查研究不够，应急性的政策、措施较多，操作性差，造成纳税人需求的增多。

　　三、政策规章制度的多变性。税收政策和征管措施是动态的、不断完善的，特别是随着市场经济的不断发展，国家主动运用税收政策调控经济力度不断加大，税收政策的调整及由此而带来的征管措施的调整，使得纳税人不得不被动地适应这种变化而产生新的需求。

　　四是税收征管信息化、精细化要求与纳税人素质差异。1997年我国开始以信息化为依托的征管改革和近年来税收管理精细化、专业化的发展，有力地促进了我国税收管理水平的提高。但也产生了纳税人“被信息化”、“被精细化”的问题。我国有1800多万登记纳税人，人员素质参差不齐，在适应税务机关信息化、精细化、专业化管理的过程中不可避免地会产生许多新的问题，需要税务机关提供帮助。

　　五是税务干部素质及执法的不规范。部分干部素质与税收管理要求不相适应。少数干部办理涉税事项不到位、回答问题不准确，特别是有些干部执法不规范、随意性，有意无意地侵犯纳税人权益，纳税人不得不重复向税务机关提出诉求或寻求权益保护。

　　以上分析表明，纳税人需求是伴随税务机关依法征收税款的需要而产生的。征纳关系是由税收法律界定的，没有税收法律的界定，征纳关系就不存在；征纳关系的主体是税务机关和纳税人，所以纳税人的需求只有税务机关才能满足；从权利义务对等的角度分析，纳税人依法履行义务就应该享有得到服务的权利，纳税人的享有权利是依附于义务的履行而产生的。因此，满足纳税人需求是税务机关的应尽职责和义务。

　　纳税的需求特点可以从不同的角度进行归纳，从总体上分析具有以下特点：

　　1.纳税人需求具有多样性。纳税人的广泛性、税种的多样性、办税程序的复杂性决定纳税人需求的多样性。这种多样性表现在：不同的纳税人有不同的需求，不同税种的纳税人有不同的需求，同一纳税人在不同纳税环节有不同的需求，不同行业、不同规模、不同企业性质的纳税人具有不同的需求。

　　2.纳税人需求具有层次性。按照马斯洛需求理论，人的需求是分层次的。同样，纳税人需求也是有层次的。总体上分析可以分为：事务性需求、程序性需求、政策性需求。一般而言，纳税人的规模越大、经营的范围越广、涉及的税种越多，遇到的税收复杂事项较多，因而表现出相对较高的需求层次。需要指出的是：纳税人需求层次并不是对纳税人等级的划分，而是针对税收政策及涉税事项的复杂程度而言的。

　　3.纳税人需求具有区域性。地区经济发展的差异和税务部门征管水平与纳税人需求存在正相关的关系。经济发展水平较高、税务部门的征管水平和信息化程度较高、服务水平较高的地区，纳税人的需求会更多、更广，碰到的税收复杂事项会更多。反之，则相反。

　　4.纳税人需求具有再生性。纳税人的需求是一个不断变化的动态发展过程，它将随着税收征管和纳税服务的不断深化而不断产生，原有的需求满足了，新的需求又会产生；今天满足了，明天还会产生，表现出再生的特点。

　　5.纳税人需求具有可塑性。纳税人需求的可塑性是指纳税人需求不仅会随着纳税服务的深化呈现量的递增，而且在一定条件下也会呈现量的递减。这是因为，一个地区或单个纳税人的需求在一定时期是有限的，而且多数需求具有相同性。如果采取科学的方式方法给予满足，纳税人需求会呈现量的递减，因而呈现可塑性。

　　纳税人需求的这些特点，决定了满足纳税人需求不能采取“一刀切”、“一锅煮”，必须采取分类满足，区别对待的方式，充分虑到不同税种、不同规模、不同行业、不同地区纳税人需求的差异；同时要充分认识纳税人需求具有可逆性的特点，采取科学的方法，提高纳税服务的整体效能。

　　纳税人需求的分类是个非常复杂的问题。纳税人需求极其广泛，且相互涵盖，无法列举周延，所以很难有一个比较统一规范的分类。但从纳税服务的实践看，以下几种分类有利于针对不同需求搞好服务。

　　一是实体法需求和程序法需求。税收实体法是指规定纳税人权利义务的法律、法规、政策，如《企业所得税法》等。纳税人实体法方面的需求是指纳税人依法履行义务和享受权利过程中所产生的需求，大多表现为税收政策、优惠政策等方面的需求；程序法是指保障纳税人权利义务实施的法律、法规、制度，如《税收征管法》等。纳税人程序法方面的需求是指纳税人依法履行义务和享受权利适用的条件，大多表现为办税流程、报表资料方面的需求。

　　二是权益性需求和义务性需求。《纳税人权利义务公告》明确规定了纳税人的14项权利和10项义务。权益性需求就是纳税人在依法要求实现这些权利过程中产生的需求；义务性需求就是纳税人在依法履行义务过程中产生的需求。

　　三是共性需求和个性需求。共性需求是指纳税人普遍要求和共同需求。共性需求是相对的，既有整体上的共性需求，也有局部类别上的共性需求。整体上的共性需求是指一定范围内全体或绝大多数纳税人的共同需求；局部类别上的共性需求是指不同税种、不同行业、不同规模、不同地区纳税人的共同需求；个性需求是指纳税的特殊需求。纳税人的个性化需求也是相对的，它可能出现于纳税人履行义务、享受权利的各个方面，在主体是可表现为一个集团、一个单位、一个个人等，在内容上可表现为一项政策、一个流程、一个具体事项等。

　　四是不同税种纳税人需求。不同税种纳税人有不同的需求。税种越复杂，该税种纳税人需求越多。

　　五是不同规模纳税人的需求。纳税人根据企业规模的不同可以分为大企业纳税人和中小企业纳税人。不同规模的企业有不同的需求，企业经营规模越大、经营范围越广、经营品种越多、经营模式越复杂，涉及的税种就越多，其需求也就越多、越复杂。

　　六是不同行业纳税人的需求。不同行业、产业、企业的纳税人有不同需求，这种差异集中表现在享受优惠政策不同上，如高新技术企业、软件企业、资源综合利用企业、环保企业等，这些行业、企业是国家鼓励和扶持的，享受税收优惠政策较多，因此其需求也较多。

　　七是新办企业纳税人需求。新办企业纳税人是一个特殊群体，是纳税服务的重点。因为新办企业纳税人的需求往往多于老企业纳税人，而且具有很大的可塑性，针对新办企业纳税人特点加强培训辅导对于做好纳税服务工作具有重要意义。

　　八是具有复杂办税事项的纳税人需求。办税事项越复杂，纳税人需求越多。而复杂的办税事项又较多地表现在企业所得税的税前扣除上。

　　九是信息化应用方面的需求。税务部门在推进税收征管信息化过程中纳税人学习使用的需求，如各类软件的使用、有关硬件的配备、使用维护等。

　　十是企业内部涉税人员的不同需求：在企业内部，企业法负责人、财务人员、办税员由于各自的职责不同、角色不同，因而关注的重点不同，会表现出不同的需求；而企业的办税人员有的是企业职工、有的税务代理、有的是代帐会计，不同的办税人员对税收政策、办税程序掌握的程度存在着较大差异，从而表现出不同的需求。

　　对纳税需求的性质，过去往往分成合法性需求和合理性需求两类，这在实际工作是不够的。由于纳税人需求极其广泛而复杂，纳税服务都是在一定的时间条件下进行的，满足纳税人需求也必然会受到时间条件的限制。如果不对纳税人需求的性质加以科学的界定，将直接影响对纳税服务绩效的评价。所以，纳税人需求从性质上应区分为以下四类：

　　1.合法性需求。合法性需求是指纳税人提出的各种需求符合税收法律、法规、规章、制度的规定，或者说纳税人是根据税收法律、法规、规章、制度的规定提出的各种需求。从形式上表现为税收法律、法规、规章、制度规定的必须为纳税人提供的各种服务。如，纳税人及时知晓税收政策的需求等。

　　2.合理性需求。合理性需求是指税收法律、法规、规章、制度虽然没有明确规定，但纳税人在办税过程中税务部门从情理和道义上应该而且可以提供帮助的需求。如，纳税人获取税收风险提醒的需求等。

　　3.不可行性需求。纳税人的有些需求尽管是合法、合理的，但由于受时间条件或其它原因的限制，税务部门暂时无法做到，在实际工作中具有不可行性。

　　4.无理性需求。无理性需求是指纳税人出于某种特定原因对税务部门提出的无理要求，在实际工作中往往表现为“无理取闹”。

　　正因为纳税人需求具有不同的性质，就意味着满足纳税人的需求并不等于纳税人的一切需求必须满足，而要根据纳税人需求的不同性质有所区分。在宏观上要把握以下原则：

　　1.对纳税人的合法需求必须予以满足。税务干部必须在法定职责和权限范围内满足纳税人的合法需求，这是纳税服务的基本要求。依法治税不仅要求依法征税，同样要求依法服务。依法服务包含三层含义：一是法定的服务职责必须做到；二是满足纳税人的需求的方法、手段也必须合法；三是法律禁止的事情必不可为。

　　2.对纳税人的合理需求应尽量满足。纳税服务属于公共服务的范畴，公共服务所固有的特点决定了纳税服务在做到依法、合法的同时，可以遵循“合理”原则，即遵照立法精神，依据建设服务型政府和构建和谐社会的基本要求，基于对纳税人合理需求的甄别和判断，相应采取合理有效措施尽量满足纳税人的合理需求，这既是纳税服务的基本要求，也是构建和谐征纳关系的重要途径。

　　3.对纳税人不可行性需求应尽量沟通解释，求得共识。纳税人的有些需求，由于时间、条件或其它原因的限制，暂时满足不了，影响纳税人满意度的提高。这时沟通解释、求得理解尤为重要。沟通解释到位，就有可能化干为玉帛，化解很多不必要的误解。

　　4.对纳税人无理性需求不应予以满足。纳税人的需求广泛而复杂，特别是具体到纳税人个体，更会受到多方面因素的影响，而在认知、情绪等方面产生变化，在具体办事过程中会有意无意地向税务干部提出一些无理要求，在这种情况下要有原则的坚定性，决不能因为要满足纳税人需求而丧失原则。当然，在工作方法、工作态度上要注意，切不可以矛对矛，使矛盾激化。

　　5.对纳税人共性需求要积极满足。随着经济社会的快速发展，纳税人的数量日益增多和需求内容的日益广泛与税务部门人财物资源有限的矛盾日益突出。积极满足纳税人的共性需求，有利于提高纳税服务资源的使用效能，这是纳税服务的基本工作方法。但容易出现“一锅煮”、“一刀切”的情况，所以在实际工作中要在满纳税人普遍性需求的同时，特别重视研究不同税种、不同行业、不同规模纳税人的共性需求。分类满足纳税人的共性需求，这不仅会提高纳税人需求满足的针对性，也有利于纳税服务资源使用效能的提高。

　　6.对纳税人个性化需求创造条件满足。随着税收征管的不断深化，纳税人的个性化需求日益增多，创造条件满足个性化需求既是纳税人的强烈呼声，也是提高纳税服务针对性的客观要求。但不能把个性服务理解为个别化服务，各种服务必须在依法、公正、公平、效率的原则下进行，防止因为个性化服务造成纳税人权益上的不平等、不公正。

　　纳税人需求的采集分析是响应、满足纳税人需求的前提，是搞好纳税服务的基础性工作。搞好纳税服务必须从了解纳税人需求入手、在需求分析上下功夫。重点解决好内容采集、方式拓展、分析归纳三个问题：

　　纳税人需求内容的采集。一要突出重点。纳税人需求及其广泛，因此要根据不同时期税收征管的实际，在需求的采集上要有所侧重。如申报期、认证期、所得税汇算清缴期、新的税收政策出台时、新的软件推广期都会形成需求的高峰期，所以要根据不同时期的重点和不同工作内容的特点，采集和了解纳税人普遍关心的问题，采取应对措施；二要因地制宜。纳税人的需求往往会有地区性特点，因此在需求的采集上要根据本地纳税人的构成和特点有所侧重；三要因时制宜。纳税人的需求是不断变化的，对同一事项在不同时期会表现出不同的需求，如所得税汇算清缴，不同年度的汇算清缴由于政策变化，纳税人的需求重点也会发生变化，因此必须根据不同时期的重点采集纳税人的需求。

　　纳税人需求采集的方式。纳税需求的采集可以采取多种多样的方式。从当前的实际看，以下几种途径和方法是行之有效的：一是第三方需求调查；二是网络采集；三是电话（12366咨询热线）采集；四是办税服务厅采集；五是基层税收管理员采集；六是定期发放征徇单采集；七是召开不同形式的座谈会采集。这里面要注意两个问题：一是选取样本要合理。需求采集样本的选取是否合理，直接影响采集结果是否科学。所以在开展第三方需求调查、发放征询表、召开不同形式的座谈会等形式采集需求时，要特别注意筛选对象；二是方式方法要灵活。纳税人需求采集没有固定的模式，应该针对不同对象的特点采取灵活的方法。

　　纳税人需求的分析。纳税人需求分析归纳是提高需求应对效能的重要环节。不同渠道采集的纳税人需求往往是分散零乱的，所以要定期进行疏理、分类、研究，找出重点的、共性的需求加以应对；并要根据纳税人需求变化，找出工作中的薄弱环节，采取相当的应对措施，形成纳税服务工作的持续改进机制。

　　以安徽省电子税务局为例，纳税人需求反馈操作步骤：

　　（1）步骤一：

　　登录电子税务局，点击【互动中心】按钮

　　点击【纳税人需求】按钮

　　（2）步骤二：

　　在页面内填写相关的需求、建议等，点击保存后提交即可。

　　在【反馈图片】处，可以上传相关文件，加以说明。

　　《国家税务总局关于加强纳税人需求管理工作的通知》

　　各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：

　　为贯彻落实巡视整改工作要求，准确把握纳税人正当需求，及时响应纳税人合理诉求，全面提高税收管理服务水平，持续提升纳税人满意度和税法遵从度，现将纳税人需求管理工作有关事项通知如下：

　　一、工作原则

　　（一）依法服务。以依法依规为导向，在依法治税、依法服务的框架内，问需问计于纳税人，完善纳税人需求管理机制，增强需求管理的统一性和规范性，充分响应纳税人正当需求。

　　（二）科学高效。以信息技术为支撑，利用现代信息技术手段，建立纳税人需求痕迹化管理模式，多渠道征集纳税人需求，运用大数据科学分析纳税人需求信息，合理应用分析结果。

　　（三）统筹协调。以持续提升为目标，紧贴纳税人共性和个性需求，加强国税、地税合作，聚集社会力量，共同开展纳税人需求管理工作，着力营造和谐税收环境。

　　（四）自愿参与。以遵循自愿为准则，尊重纳税人合法权益，税务机关开展纳税人需求征集工作，不得违背纳税人意愿强制其参与，也不得以任何形式频繁打扰纳税人。

　　二、工作内容

　　（一）需求征集

　　1.征集对象。税务机关可按地域、规模、行业等要素选择有代表性的纳税人作为定向征集对象，也可根据工作需要将全体纳税人作为非定向征集对象。

　　2.征集类型。分为全面征集、日常征集和专项征集：

　　全面征集是税务总局、各省税务机关针对整体税收工作情况开展的较大范围纳税人需求征集，原则上每年开展一次。

　　日常征集是省以下税务机关对税收管理服务各个环节开展的纳税人需求征集，原则上每半年归集整理一次。

　　专项征集是各级税务机关结合税收重点工作，针对某一类问题或某个专项工作开展的纳税人需求征集，征集时间根据税收重点工作安排确定。

　　3.征集方式

　　（1）互联网平台。利用互联网进行智能推送和随机填写的方式征集纳税人需求。

　　（2）计算机辅助电话征集。采用计算机随机抽样并借助电话的方式征集纳税人需求。

　　（3）移动终端平台。通过短信、新媒体公众平台、手机办税平台客户端等征集纳税人需求。

　　（4）税务应用平台。通过12366等应用平台，根据事先确定的需求征集内容，采集纳税人使用税务应用平台过程中所产生的、与纳税人需求相关的信息。

　　（5）纸质问卷。通过纸质问卷方式征集纳税人需求。

　　（6）外部门信息。根据工商、质监、公安、金融、国土、房管、行业协会等部门提供的信息，通过数据分析提取纳税人需求。

　　（7）通过纳税人满意度调查、纳税人座谈会、入户走访、设置意见箱或意见簿等其他方式收集纳税人需求。

　　（二）需求分析

　　1.内容分类

　　纳税人需求包括政策落实、征管执法、服务规范、法律救济、信息化建设、人员素质和其他需求：

　　（1）政策落实需求是纳税人在参与制定、修改税收法律、行政法规与规章，政策落实到位情况以及监督税收政策落实等方面的需求。

　　（2）征管执法需求是纳税人对税务机关、税务人员征收管理和执法行为，以及在税收征收管理过程中尊重和保护纳税人合法权益等方面的需求。

　　（3）服务规范需求是纳税人对税务机关、税务人员提供规范便捷服务方面的需求。

　　（4）法律救济需求是纳税人认为税务机关的具体行政行为侵害其合法权益时需要税务机关提供行政救济的需求。

　　（5）信息化建设需求是纳税人对税务机关提供的信息化技术手段的需求。

　　（6）人员素质需求是纳税人对税务机关工作人员工作素质和工作能力提出的需求。

　　（7）其他需求是纳税人提出的具有较强代表性和个性化特征的需求。

　　2.分析评估

　　各级税务机关对纳税人需求进行分析评估，分别采取不同的处理方式：

　　对违反法律、法规、规章有关规定，超越现实资源和条件，反映事实不清等非正当纳税人需求，税务机关不作响应。

　　对纳税人的正当需求，税务机关在充分参考政策法规、服务资源和职责范围的条件下，提出切实可行的改进工作意见，从重要性和满意度两个方面，形成不同的服务改进策略：立即改进重要性高、满意度低的项目；持续关注重要性和满意度“双低”的项目；稳定发展重要性低满意度高的项目；继续保持重要性和满意度“双高”的项目。

　　(三)需求响应

　　1.响应机制

　　（1）分工负责

　　各级税务机关应建立纳税人需求快速响应机制，各部门对属于职责范围的需求，直接处理，及时反馈纳税人；对不属于本部门职责范围的需求，及时转交相关职责部门办理；对涉及多个部门的需求，由纳税服务部门牵头，相关部门协同办理。税务机关纳税服务部门要不定期组织召开有关部门参加的纳税人需求分析例会，根据例会形成的工作要求，各相关部门依职责组织落实。

　　（2）分级办理。各级税务机关依照本级职责办理纳税人需求，对超出本级职责范围的纳税人需求，报上级主管部门协调办理。税务机关认为下级税务机关应当办理而未办理的，可以责令其办理。税务机关认为有必要的，可以直接办理应由下级税务机关办理的纳税人需求。

　　（3）分类处理。各级税务机关对纳税人提出的暂时不能响应的正当需求，应及时反馈纳税人，待条件具备时，主动采取措施予以响应。对不属于税务机关工作范围的需求，要及时告知、引导纳税人通过其他渠道反映需求。

　　2.工作时限

　　对纳税人提出的简单需求，及时反馈；对一般涉税需求，应于15个工作日内响应或反馈；对复杂涉税需求，应于30个工作日内响应或反馈；对存在困难不能在规定期限内响应或反馈的，经本级税务机关纳税服务部门负责人批准，可以适当延长，并向纳税人说明原因。

　　各级税务机关应按照档案管理规定，对征集的纳税人需求资料归档保存，保存期限为3年。

　　（四）结果运用

　　1.改进工作

　　各级税务机关纳税服务部门对征集的纳税人需求定期整理、分析研究，找出重点、共性需求加以应对，并根据纳税人需求变化，及时发现工作中的薄弱环节，采取相应措施，形成税收工作持续改进机制。

　　2.辅助决策

　　各级税务机关纳税服务部门充分利用纳税人需求大数据分析结果，定期向相关部门推送征管制度和税收政策的改进建议，为税务机关完善税收征管和税收政策提供参考。

　　3.定期公开

　　各级税务机关纳税服务部门定期向社会公开具有普遍性、代表性的纳税人需求办理结果，接受社会各界监督，不断提高纳税人对税收工作的参与度、满意度和税法遵从度。

　　三、工作要求

　　（一）提高认识，明确目标。各级税务机关要提高思想认识，高度重视纳税人需求管理工作；细化工作安排，明确工作目标，以更高标准、更严要求、更实措施确保纳税人需求管理工作落实到位，持续增进纳税人获得感。

　　（二）建立机制，形成合力。各级税务机关各部门要加强协作、密切配合，建立纵向联动、横向互动的工作机制，形成工作合力。纳税服务部门负责纳税人需求征集、分析、协调和反馈，各相关部门重点做好职责范围内的需求深度分析和响应办理工作。

　　（三）强化措施，确保实效。各级税务机关应畅通需求征集渠道、丰富征集方式、改进分析方法、提升响应速度。要加强对纳税人需求管理开展情况的督导和检查，确保各项措施落地生效。

　　（四）坚持创新，提升质效。各省税务机关要运用“互联网+”思维，依托税务总局12366纳税服务综合平台、移动互联等信息技术，深度分析挖掘纳税人咨询、办税、建议需求等大数据，准确掌握纳税人个性和共性诉求，不断深化需求数据应用，持续提升税收管理和服务水平。各省税务机关应于每一年度末向税务总局（纳税服务司）提交纳税人需求管理工作报告，并定期向下级税务机关通报纳税人需求管理工作情况。