土地储备

　　土地储备是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。土地储备应当遵循政府主导、统筹规划、统一管理、规模适度、权责明晰的原则。

　　土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段；有利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求；有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率；有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。

　　土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。

　　下列土地可以纳入储备范围：

　　（一）依法收回的国有土地；

　　（二）收购的土地；

　　（三）行使优先购买权取得的土地；

　　（四）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；

　　（五）其他依法取得的土地。

　　入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应当办理有关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。

　　拟收储土地属于疑似污染地块（从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革、垃圾焚烧等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的用地），用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的，应当按照污染地块土壤环境管理的有关规定开展土壤环境详细调查、风险评估、风险管控、治理与修复及其效果评估等工作；对符合法定条件的地块，依法进行收储。

　　土地储备机构是指县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区(或所隶属的自然资源主管部门指定区域)内土地储备工作并在自然资源部土地储备机构名录内的事业单位。

　　土地储备规划即土地储备长期综合计划，是根据经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划，针对收储城市可开发建设用地资源编制的总体规划，也是制订土地储备年度计划的一种方式。编制和实施城市土地储备规划，有利于加大土地储备工作力度、实现政府对土地一级市场的全面高度垄断，进而增强政府对土地资源的宏观调控能力，促进城市土地资源的优化配置，保障城市经济、社会和环境的协调发展。

　　如芜湖市年度土地储备计划内容应当包括：

　　（一）年度储备土地结转情况；

　　（二）年度新增储备土地计划；

　　（三）年度储备土地前期开发计划；

　　（四）年度储备土地供应计划；

　　（五）年度储备土地临时管护计划；

　　（六）年度土地储备资金需求总量。

　　依据：《芜湖市市区土地储备管理办法》

土地储备计划编制原则

　　城乡统筹原则。以优化城乡空间结构、布局，整体谋划城乡发展工作，切实提高群众生活水平，推进城乡全面、协调、可持续发展。

　　节约集约原则。以节约集约用地为目标，优化储备土地结构，优先储备闲置和低效利用的国有存量建设用地。统筹安排储备土地前期开发时序，确保“净地”供应。加快在库储备土地流转速度，减少土地储备资金和用地指标闲置。

　　规模控制原则。按照国土空间规划，确定规划预期和年度国有建设用地供应规模。按照“以供定储”的基本原则和批而未供土地处置的有关要求，结合当前经济形势和土地市场状况，设定我县及在库储备土地合理规模。

　　供需平衡原则。坚持有保有压、民生优先以及国家、省和区域发展重点优先的原则，合理配置土地供应的规模、结构、布局和时序，形成土地供应与社会经济发展相适应，并有适当弹性的供需格局。

　　以昆明市土地储备为例，根据《昆明市土地储备管理办法》规定，土地储备的前期开发、管护应按以下规定进行：

　　一、对纳入储备的土地，土地储备机构应当组织开展必要的前期开发，依法做好整理、保护、管理、临时利用等工作。

　　储备土地的前期开发应当按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。前期开发费用列入土地储备支出。

　　前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或者委托专业机构进行验收，并按照有关规定报所属自然资源主管部门备案。

　　二、在储备土地未供应前，土地储备机构可以将储备土地或者连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过2年，且不能影响土地供应。储备土地的临时利用应报同级自然资源主管部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，不得修建永久性建筑物，需搭建建（构）筑物的，应当按照程序报批。

　　三、土地储备机构应当负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值，对土地储备项目建立档案和台账，进行动态管理。

　　土地储备机构应当对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照有关规定选择管护单位。所需费用计入土地储备支出，具体包括以下费用：

　　（一）设置围墙、栅栏、标识等费用；

　　（二）专人看守和日常巡查费用；

　　（三）地上建筑物必要的维修及改造费用；

　　（四）为临时利用而建设临时性建筑和设施等费用；

　　（五）根据生态环境、城市管理、住房城乡建设、文物等有关部门要求的管护费用；

　　（六）其他符合规定与储备土地管理有关工作产生的费用。

　　四、储备土地完成前期开发整理，并具备供应条件后，应当纳入年度土地供应计划，由市和县（市）区自然资源主管部门组织供地。供应已发证的储备土地之前，应当收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。

　　根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。五是上述资金产生的利息收入。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

　　土地储备资金的使用范围包括：

　　（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

　　（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

　　（三）按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。

　　（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

　　地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

　　发行土地储备专项债券的意义：

　　一是促进经济平稳健康发展。将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。

　　二是完善专项债券管理。依据预算法、国发〔2014〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用，主动防范化解潜在风险隐患。

　　三是遏制违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔2014〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

　　四是深化财政与金融互动。选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。