财政职能

　　财政职能是指财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段所具有的职责和功能，是由财政本质所决定的财政所固有的，它是不以人的意志为转移的。

　　中国社会主义财政的职能与社会主义国家的职能和社会主义财政本质密切联系，并受它们制约。财政通过分配与国民经济各组成部分之间相互作用而表现出自己的功能，并获得一定的效果。社会主义财政职能具体运用的效果，就表现为社会主义财政的作用。财政职能有下列的不同阶段与不同说法。

　　在新时代背景下，我国的财政职能主要体现在以下几个方面：

　　1、促进经济增长：我国财政通过实施积极的财政政策，加大对基础设施建设、技术创新、环保能源等领域的投入，以促进经济增长，提高国家的竞争力。

　　2、保障社会公平：我国财政通过实行社会保障、医疗卫生、教育、住房等领域的政策，保障人民的基本生活需求，维护社会公平。

　　3、维护国家安全：我国财政通过支持国防建设，保障国家安全，维护国家的利益。

　　4、推动经济发展转型：我国财政通过支持创新、环保能源等领域的发展，推动经济发展方式的转变，实现可持续发展。

　　5、提高财政效益：我国财政通过加强财务管理和监督，提高财政效益，保障财政资金的有效使用。

　　财政职能有四大职能，分别为：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能、监督管理职能。

财政的资源配置职能

　　资源配置从广义上理解可以是指社会总产品的配置，从狭义上理解可以是指生产要素的配置。

　　资源配置的核心是效率问题，效率问题又是资源的使用方式和使用结构问题。如前所述，在市场经济体制下，市场在资源配置中起基础性作用，在具备充分竞争条件下的市场，会通过价格与产量的均衡自发地形成一种资源配置最佳状态。西方经济学中的“帕累托标准”就是论证资源配置的最佳状态。但由于存在市场失灵，市场自发形成的配置不可能实现最优的效率状态，因而需要政府介入和干预。财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供经费和资金，引导资源的流向，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。因此，财政的资源配置职能要研究的问题主要是：资源配置效率用什么指标来表示、如何通过政府与市场的有效结合提高资源配置的总效率以及财政在配置资源中的特殊机制和手段。

　　财政配置的机制和手段主要有：

　　（1）在明确社会主义市场经济中政府经济职能的前提下，确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占GDP的合理比例，从而实现资源配置总体效率。

　　（2）优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。

　　（3）合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。政府投资规模主要是指预算内投资在社会总投资中所占的比重，表明政府集中的投资对社会总投资的调节力度。而预算内投资结构和保证重点建设，在产业结构调整中起着重要作用，这种作用对发展中国家有着至关重要的意义。

　　（4）通过政府投资、税收和补贴等手段，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。

　　（5）提高财政资源配置本身的效率。对每项生产性投资的确定和考核都要进行成本-效益分析，对于公用建筑和国防工程之类的属于不能回收的投资项目，财政拨款应视为这种工程的成本，力求以最少的耗费实现工程的高质量，甚至作为财政收入主要形式的税收，也存在税收收入与税收成本的对比问题。我国近年来编制部门预算、实行政府采购制度、实行集中收付制度、实行“收支两条线”管理制度以及加强税收征管等，都是提高财政资源配置效率的重大举措。

财政的收入分配职能

　　收入分配职能指的是为了解决收入不公平，政府可以根据社会要求的公平标准，通过征税和支出安排调整财富在社会各成员之间分配的比例。

　　在市场经济体制下，GDP分配的起始阶段是由市场价格形成的要素分配为依据，即各种收入首先是以要素投入为依据，由市场价格决定，要素收入与要素投入相对称。收入分配的核心问题是实现公平分配，因而财政的收入分配职能所要研究的问题，主要是确定显示公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段。实际上，由于各国的经济发展水平和历史传统的不同，不可能有一个统一的衡量公平分配的标准，当前各国几乎公认采取由洛伦兹曲线计算基尼系数来显示公平分配的程度。

　　财政实现收入分配职能的机制和手段主要有：

　　（1）划清市场分配与财政分配的界限和范围，原则上属于市场分配的范围，财政不能越俎代庖，凡属于财政分配的范围，财政应尽其职。

　　（2）规范工资制度。这里是指由国家预算拨款的政府机关公务员的工资制度和视同政府机关的事业单位职工的工资制度。凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度；实现个人收入分配的货币化和商品化；适当提高工资水平，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入分配制度。

　　（3）加强税收调节。税收是调节收入分配的主要手段，通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节公司的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围内；通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入；通过遗产税、赠与税调节个人财产分布等等。

　　（4）通过转移性支出，如社会保障支出、救济金、补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。

财政的经济稳定和发展职能

　　经济稳定和发展职能是指通过财政政策的制定实施与调整，使财政具有的、协调和保证经济稳定的职能。具体含义是指通过税收和公共支出手段，实现经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡目标。

　　财政实现经济稳定和发展职能的机制与手段主要有：

　　（1）“相机抉择”的财政政策，即为控制社会总需求水平，政府根据不断变化的社会经济情况灵活地变动支出和税收。

　　（2）充分发挥财政制度本身的“自动稳定器”功能，自动稳定器功能表达在经济处于不稳定功能时，财政制度有自动调节总需求维持经济平衡的作用。

　　（3）通过税收、财政补贴、财政贴息、公债等，调节社会投资需求水平，影响就业水平，使经济保持一定的增长；通过财政直接投资，调节社会经济结构，调节社会有效供给能力。加快农业、能源、交通运输，邮电通信等供给设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与高速的最优结合。

　　（4）财政加大对节约资源、能源和环境保护的投入，加大对科技、文化、卫生、教育事业的投入，完善社会福利和保障制度等，使增长与发展相互促进，实现经济和社会的协调健康发展。

财政的监督管理职能

　　监督管理职能指政府在预算决策和资金筹集使用过程中，客观上具有的对国民经济各方面的活动情况和财政本身的运行进行反映和制约的功能。

　　财政管理监督职能的实现机制：

　　市场经济比较发达国家财政管理监督的实现机制应该可以为我国的财政管理监督改革与完善提供借鉴。与法制管理体制相适应，市场经济发达国家财政管理监督职能的运用主体，一般都确定为国家的立法机关，并以此为依托，结合司法、审计、行政、财务、会计、社会中介机构，以及银行金融机构、社会公众、舆论等形式，组成一个相对独立又紧密配合的监督体制，以立法、执法、司法，以及事前、事中、事后监督和日常监察等形式，实行较严密有效的监督，从中体现出财政管理监督法制化应有的广泛性、权威性、严密性、规范性和实效性。

　　（1）提高财政管理监督的地位，提高法制化水平。

　　（2）健全财政管理监督体系。重点是：各级人代会对本级政府的预决算进行监督；财政部门内部对日常业务进行事前、事中监督；审计部门进行事后监督；社会舆论监督。

　　（3）建立和完善预算支出的有效监控机制。

　　（4）细化预算编制，夯实监督基础。

　　（5）普及预算知识，提高监督水平。

　　（6）加强预算监督配套制度建设。如建立和加强听证制度；强化政协和民主党派对政府预算的监督；强化新闻媒体和社会中介的监督作用。

财政的四大职能相互关系

　　财政的资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能、监督管理职能这四大职能之间的关系是以经济稳定和发展职能为核心，以资源配置资源和收入分配职能为两翼，进而促进经济增长与社会发展，处理好公平与效率之间的矛盾。管理监督职能寓于财政资源配置、收入分配和稳定经济职能之中，辅助于这些职能并独立发挥作用。

　　有效配置资源

　　提供市场机制难以有效供应的社会公共服务，包括行政、国防、义务教育、基础科学、公共卫生、环境保护和基础设施等。

　　稳定经济

　　世界公认的宏观经济稳定的目标是：充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡。财政政策是政府可采用的稳定经济的宏观调控政策中具有举足轻重地位的手段。即政府通过制定和实施有效的财政政策，并与货币等其他政策配合，建立多层次、多方位、多形式的宏观调控体系，监管国有资产的运营，调整产业结构，增加就业，防止通货膨胀，使社会总供需平衡，努力促进经济的稳定增长。

　　调控收入分配

　　即通过税收、公共支出和转移支付等财政政策工具，从宏观上调控分配，缩小收入分配差距，均稳各地区间基本公共服务水平，实现公平和效率的统一。

　　结合中国的现实情况，公共财政的框架建设及改革应从以下方面着手：（1）财政支出主要用于公共支出，一般说来不再投资国有企业或用于生产性建设。（2）财政对国有企业的管理，应从过去直接的管理向间接管理转变。（3）对国有资产应实行国家统一所有、政府代表分级分类监督、企业自主经营的方法，促使其保值和增值。（4）中央财政对地方财政，应进一步下放权限，减少事务性管理，规范并充分调动地方的理财积极性。（5）各级财政都应公开办事规则，规范办事程序，克服随意性，增强透明度，完善监督机制，提高办事效率。（6）强化财税政策的政令统一，加强资金的统一管理，科学规范预算内容和管理方法，坚决、有步骤地推行“费改税”，实行收支“两条线”，下决心堵塞乱收费的源头。加强国家财政对政府内外债务的统一管理，继续有重点、有步骤地调整财政支出结构，切实向公共财政的职能转变。

　　1、转变观念，树立新型的适应社会主义市场经济发展要求的公共财政观，摒弃计划经济体制下生产性财政为主的传统观念由于我国属于发展中国家，生产力水平较低，经济结构不很合理，市场机制不健全，尤其是金融市场发展滞后，资源配置效率低，过去政府干预经济的能力较强，使得财政在国家资金配置方面起着主导作用，突出表现为财政（政府）投资额在社会总投资额中所占的比重远高于发达国家（后者则不到30%）。政府投资主要用于基础设施和国有企业，而发达国家的财政支出中社会保险和社会福利占的比重较大，生产性投资比重很小，其主要用于公共工程和基础设施建设，投资于国有企业的支出比例很低。回顾我国20年所走过的路及改革开放前的情况，由于财政支出的刚性作用和政府干预经济的能力过强，致使在市场经济发育程度低、金融体系很不健全的情况下，反而导致经济发展时常受阻。为此，我们应抓住机遇，积极进取，向效率更高的体制目标迈进。第一，正确认识和处理好推进国有大中型企业、粮食流通体制、投融资体制、住房、医疗、金融制度和政府机构的改革与深化财政体制改革的关系：为建立一个统一、开放、竞争、有序的市场体系，一个以间接手段为主的宏观调控体系，一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，一个以按劳分配为主，效率优先、兼顾公平的分配制度，适合中国国情的社会保障制度等努力创造条件。

　　第二，要深化财政体制改革，尽快建立适应社会主义市场经济要求的财政管理体制和运行机制，实现由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理的转变，改变过去财政重收入、重分配、轻监管的状况。财政资金运用要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要方面来，从根本上解决财政的“越位”和“缺位”问题。通过深化财政改革，逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展要求的公共财政的基本框架，重视和加大科教投入，依靠科技进步和劳动者素质的提高，推动经济结构调整和增长方式的改变。

　　第三，做好思想准备，认清形势，有步骤有重点地逐步推进。1994年财税体制改革以来，中央与地方各级财政的支出范围已接近公共财政的领域，或已具有公共财政的某些重要特征，只有基本建设投资、企业技改和新产品试制费两项支出，历来为人们所重视，认为它们占中央和地方的支出总额的比重过低。这种计划经济体制下长期形成的生产性财政观念根深蒂固，且具有惯性，其实这两项中，也有一部分属于公共支出，要看具体的项目，才能分清其归属。因此，要转变财政职能，建立一整套符合中国国情和改革发展要求的新型的公共财政体制，必须做好充分思想准备，认清其艰巨性和复杂性，周密计划，有步骤、有重点地逐步推进。把公共支出、促进公平分配、调控宏观经济、促进地区协调发展、优化配置资源等作为财政的主要任务，逐步向公共财政职能的方向根本转变。

　　2、处理好职能和财源建设的关系，要继续建设财源，努力把“蛋糕”做大“发展才是硬道理”，体现到财政上，可以说就是“把蛋糕做大”或进行财源建设。为了使财政收入能满足日益增长的财政支出的需要，最根本、有效的办法是在经济增长的基础上增加财政收入，这样财政才有可供分配的物质基础，财政调控也才有力量。有人认为当前经济困难由生产严重过剩造成，过剩的原因是需求不足，而贫富差距即少数人占据大量财富、大多数人手中财富有限从而行不成有效需求，所以主张调整分配。笔者认为，这种杀富济贫的平均主义思想对中国经济的发展不利。一个国家要进步，首先必须发展生产、发展经济，就是说要想办法把“蛋糕”做大而不是先考虑怎样切的问题，一块小“蛋糕”不管如何切也是很难让人满意的。做“大蛋糕”或财源建设，说到底实际上是一种具有财政效益的经济建设和经济活动。无论是在计划经济下的“生产建设型财政”，还是市场经济条件下的“公共财政”，政府都承担着宏观管理经济、组织财源建设的职责。政府在经济建设和财源建设上都发挥着非常重要的作用，如今所谓“守夜人”的政府早已不存在了。计划经济条件下的财源建设，主要靠指令和行政命令，由少数政府领导和财经干部运筹于“帷幄”之中，商讨于会议之上，奔走于部门之间，吵体制、争项目、争投资，讨价还价，把目光都集中到财政这块“蛋糕”上，以致相当一部分的财源建设在“政策”与“对策”的对奕和互占互挤的角斗中被耗掉；加之一些地方在经济发展中追求“政绩”的短期行为而造成的负面效应就更大。事实证明，财源建设整体运作机制存在弊端——财源的开发培育缺乏社会内在动力。市场经济体制下，财政职能转向满足社会公共需要之后，给财源的建设赋予了新的含义、提出了新的要求，决不是不再抓财源建设，尤其是经济欠发达地区，解决财政困难的根本出路在于培植和壮大财源。因此，在财政职能转换的过程中，财政参与财源的建设，应在充分发挥地方优势、注意调整经济结构、促进科技进步和企业转换经营机制等方面多花力气，重点放在保持主体财源、拓展新兴财源、培育后续财源上，确保财政实力的不断壮大。