社会保障审计

　　社会保障审计，是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对社会保障政策执行效果以及社会保障资金的筹集、使用、结余的真实性、合法性和效益性，进行的审计监督。

　　社会保障审计有利于促进各项社会保险政策的落实和制度的完善，推进多层次的社会保险体系不断健全；有利于推进社会保险基金预算制度不断完善；有利于促进完善住房保障制度和保障性安居工程建设目标任务的完成；有利于促进相关惠民政策的落实；有利于促进社会救助体系建设和社会福利事业、慈善事业的发展。

　　1、从社会保障业务的主管部门看，主要是人力资源和社会保障、民政、住房和城乡建设、财政等部门。

　　2、从社会保障资金的性质看，主要是社会保险基金，社会救助、社会福利、就业保障、住房保障、社会捐赠资金，企业年金，以及全国社会保障基金理事会管理的全国社会保障基金等。

　　1、对9项社会保险基金的审计。包括：职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。主要是审查各项社会保险基金的筹集、管理和使用情况，各项社会保险业务管理情况，各项社会保险政策的保障水平与保障效果情况等。

　　2、对6项社会救助资金的审计。包括：城市居民最低生活保障资金、农村最低生活保障资金、农村五保供养等农村生活救助资金、城乡医疗救助等医疗保障资金、流浪乞讨人员等城市生活救助资金和自然灾害生活救助资金。主要是审查各项救助资金的管理使用情况，各项救助资格的审核与管理情况，各项救助政策的保障水平与保障效果情况等。

　　3、对5项社会福利资金的审计。包括：社会福利资金、抚恤资金、退役安置资金、残疾人康复资金和福利彩票公益金。主要是审查各项社会福利资金的筹集、管理和使用情况，各项社会福利政策的覆盖范围、保障水平与保障效果情况等。

　　4、对2项就业保障资金的审计。包括：财政就业补助资金和残疾人就业保障金。主要是审查各项就业保障资金的管理、使用情况，各项就业保障资金使用效益和国家相关就业政策的实施效果等。

　　5、对2项住房保障资金的审计。包括：保障性安居工程资金和住房公积金。主要是审查城镇保障性安居工程目标任务完成情况，各项住房保障资金的筹集（或归集）、管理和使用情况，保障性安居工程建设管理情况，保障性住房分配、运行情况，各项配套政策的落实情况，住房公积金制度重要政策的执行情况等。

　　6、对社会捐赠资金的审计。主要是审查社会捐赠资金和物资的接受、分配、发放及结存情况等。

　　7、对全国社会保障基金理事会管理的全国社保基金的审计。主要是审查社保基金资产、负债和所有者权益的真实完整情况，社保基金投资运营的合法合规情况，相关部门对社保基金投资运营的管理监管情况等。

　　8、对企业年金的审计。主要是审查企业年金的缴费水平和市场化运营情况，市场运营主体运营行为的合法合规情况，监管部门对企业年金缴费及投资运营管理的监管情况等。

　　近年来，审计署组织实施的社会保障资金审计项目有：

　　1、2008年，组织实施了汶川地震抗震救灾资金和物资审计，低温雨雪冰冻救灾资金和物资审计，社会保障资金专项审计调查。

　　2、2009年，组织实施了香港各界向汶川地震捐赠款物使用管理情况，汶川地震社会捐赠款物专项审计调查。

　　3、2010年，组织实施了18个省区2008年至2009年城市居民最低生活保障资金审计，玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计，舟曲特大山洪泥石流地质灾害救灾资金物资跟踪审计，9个省新型农村社会养老保险基金专项审计调查，9个省新型农村合作医疗基金专项审计调查。

　　4、2011年，组织实施了7省2市2010年财政就业补助资金审计，2011年度养老保险基金专项审计调查。

　　5、2012年，组织实施了全国18项社会保障资金审计。

　　6、2009年至2013年，每年对保障性安居工程项目进行审计或专项审计调查。

　　7、2010年至2013年，每年对全国社会保障基金理事会基金运营管理情况暨预算执行情况进行审计。

　　1、摸清了基本情况，客观评价了社会保障事业取得的显著成效，有力回应社会关注，维护社会稳定。如全国社会保障资金审计结果的公告，有力回应了社会上的一些不恰当、不客观言论，消除了人民群众的后顾之忧，增强了社会公众信心，为进一步深化我国社会保障制度改革营造了良好的社会氛围。救灾资金和物资跟踪审计及时督促有关单位按规定拨付、使用救灾资金和发放物资，在维护社会稳定、安置受灾群众生活等方面发挥了重要作用。

　　2、准确揭示了问题，提出有针对性的审计建议，切实推动相关政策落实和制度完善，促进社会保障管理水平的提高。审计客观揭示和反映了相关社会保障制度执行和业务管理不严格，相关社会保障资金管理使用不规范，以及社会保障制度及运行中需要进一步研究完善的问题，提出进一步完善社会保障制度法规、健全社会保障运行机制和加强社会保障监督管理等审计建议。有关部门和地方政府积极整改和采纳审计建议，及时纠正各类违规问题，并制定了系列管理措施和办法，健全完善相关政策制度。

　　3、揭露和查处了一批骗取社会保障资金或社会保障资格的违法犯罪案件，有力地维护了人民群众切身利益。如2012年全国社会保障资金审计中，揭露了部分单位和个人违规牟取不正当利益，移送违法违纪案件线索132起，涉及300多人；城镇保障性安居工程跟踪审计中，揭露了有关部门的31名工作人员利用职权骗购或违规获得经济适用房等违法违纪案件线索。

　　（一）加强社会保障审计是推动我国改革和发展的迫切要求

　　当前我国还处于国际金融危机的后处理期，处于中国经济发展的新转型期，各项社会改革正在如火如荼进行中。社会保障制度改革给应对危机中的人们更多的生活安全，给发展转型中的经济更多的内在动力。为确保社会保障制度改革更顺畅，社保新政落实更到位，社保资金运营和管理更有效更安全，迫切需要社保审计监督的经常化制度化，这样才能保证国家社会保障政策的切实贯彻执行，以及资金的正确合规使用。

　　（二）加强社会保障审计有利于促进我国现代社会保障体系的建立与完善

　　社会保障审计是社会保障体系发展完善的助推器。从宏观看，社保审计促进了社会保障相关的法律法规的完善，使社保工作有法可依、有法必依，推动社保工作进一步规范；从微观讲，社保审计的监督和服务功能相互融合，在实行监督检查的同时，为社保资金管理和经办机构提出切实可行的审计建议，服务社保工作更好地开展。

　　（三）加强社会保障审计是构建和谐社会的基础

　　“十二五”期间，党和政府将把改善和保障民生放在更加突出的位置，提高社会保障和基本公共服务均等化水平。近年来，从低保到养老、医疗，一项项社保新政相继出台，犹如一缕缕寒冬中的阳光，温暖了千家万户。社会保障审计从维护人民群众的根本利益出发，充分发挥社会保障审计的职责，使社会保障资金的每一分钱都真正能用在切实维护广大人民群众的利益上，用在维护社会稳定的关键环节上，为构建和谐社会贡献了积极的力量。

　　（一）社会保障法规不健全，缺少应有的审计基础

　　随着社会保障制度不断完善，社会保障的范围不断扩大，各种保障险种陆续出台，而与之相配套法律法规制定滞后，不利于基金规范管理。社保工作在许多方面只能靠行政手段予以推行，国家的立法滞后，地方立法分散，还没有建立起一套统一严格、适用范围宽广的社会保障法律制度，致使社会保障资金筹措和管理很不规范，执法的刚性不强，强制性较差，由此给审计的实施和判断也带来了一定的难度，审计工作人员在了解大量的政策法规的同时，还要分析相关政策法规的一致性和衔接性，从而做出相应的判断。另外，社会保障方面的政策法规大多是程序法，而不是实体法，对违反法规的处理没有明确规定，导致审计定性、评价难，审计决定落实难。

　　（二）审计人员综合素质还存在差距，不能彻底的发现问题

　　社会保障基金具有种类多、涉及面广的特点。从种类上看：包括养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金，救济、救灾、扶贫等社会救济基金，发展社会福利事业的社会福利基金，住房公积金、廉租住房资金，法律、法规和规章规定的其他社会保障资金等。审计人员在面对如此种类繁多的社会保障基金，必须具备扎实的专业基础知识和熟练的审计技能，必须具备较高的政策理论水平和较强的依法审计能力，这样才能在审计过程中高效率地发现或找准问题，才能在发现问题的基础上，对问题做出准确的判断和深度的分析，高水平地发挥社会保障审计监督的作用，以达到更好地为宏观经济发展保驾护航的目的。然而，目前审计人对社会保障部门中有些行业是以前根本没有涉足过的，无论是在知识结构、政策理论水平、审计分析和处理问题的能力方面，还是在现代审计技术方法的掌握运用程度上，都远远不能适应社会保障事业发展的要求，审计人员承担社会保障审计的综合素质还存在差距，致使审计也只能停留在表面，无法深入调查，无形地增加了审计风险。

　　（三）审查内容不全面，无法深查根源性问题

　　社会保障审计内容非常多，概括起来主要包括：社会保障资金预算执行和决算情况、社会保障资金征收情况、社会保障资金义务缴纳人缴纳社会保障资金情况、社会保障资金管理和使用情况、社会保障资金结余和专户储存情况、社会保障资金执行结果实现政策目标情况、其他与社会保障资金有关的财政收支和财务收支情况等。当前，审计机关开展的社会保障审计更多关注的是社会保障资金筹资不足，覆盖面不广，基金资金赤字运行等制度运行中的表象问题，对其责任不清，互济不够，立法滞后等根源思考不足，审计内容、方法等需要进一步改进。

　　（四）计算机审计手段运用不足，制约了审计的效率和质量

　　近年来国家大力实施“金保工程”，计算机辅助管理系统在社保基金的管理中逐渐普及，发挥了重要作用。社会保障资金在运行上存在资金量大、资金环节多的特点，在管理上存在重复性、时效性强的特点，决定了社会保障资金的运行和管理对计算机信息系统的依赖性，也决定了社会保障审计的手段必须适应这一工作环境的需要。但是目前审计运用计算机处理会计信息和其他审计对象的水平还较低，很大程度上还依靠手工查账的方法获取审计证据。虽然近年来计算机辅助审计取得了一定发展，但是在运用范围及审计软件的适用性上都受到不少限制，特别是广大的基层审计部门在开展社会保障审计过程中，不能充分利用计算机便利开展审计，这在一定程度上影响了社会保障审计效率和审计质量的提高。

　　基于社会保障审计存在的问题应采取的相应对策如下：

　　（一）丰富社会保障审计内容，促进社会保障法制建设，坚持有法可依、依法审计

　　随着社会保障基金财政财务制度的不断健全，监督管理的方式和手段的不断加强，社保审计围绕资金安全开展财务收支真实性、合规性审计已经远远不够。社会保障审计必须跳出以查违纪问题为主要目的工作思路，适应形势发展的需要，把工作重点放在揭露社会保障制度的缺陷，检查社会保障政策的效应上来，从制度、机制、管理上揭示问题，并根据我国经济社会发展状况提出建设性意见，促进我国社会保障体系的不断完善。

　　第一，社会保障审计必须从重点关注资金安全向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变。制度保障是带有根本性的，只有解决制度问题，才能确保资金的安全、有效。同时，只确保资金的安全、有效，并不能保证社会保障制度的健全、完整、有效和可持续性。通过审计揭露和反映社保制度问题，对促进完善社保制度、规范社保业务管理更有意义。

　　第二，社会保障审计必须从养老、失业、医疗等单项制度和资金的审计，向健全社会保障制度的整体为出发点和归宿点，深化各项制度和资金审计转变。更多地发现和揭露不同社保制度之间、不同社保资金管理之间存在的不系统、不协调、不衔接问题，促进大社保体系的健全、完整和有效。

　　第三，要从审计某单个部门或单项社保信息的准确性、有效性向以多部门相关信息为基础分析检查某部门或某项社保信息的正确性、完整性转变。围绕应保尽保和社会保障全覆盖的目标，监督检查社会保障工作，必须综合各方面有效信息来对比分析社保信息，促进社会保障工作绩效。

　　（二）创新审计方法，提高社会保障审计工作水平

　　社会保障基金审计应当主动适应形势发展的要求，拓展审计目标，特别是要适应绩效审计和计算机审计的要求，创新审计方法，提高审计效率。社会保障审计要充分运用信息化技术、专项审计调查等现代审计方式方法，积极推进社保基金联网审计，提升专项审计调查水平，不能单一地依靠查账等传统审计方式，通过实施“金审工程”提高社保审计工作水平。

　　一是必须加快实施“金审工程”，深入开展计算机审计技术的开发与运用，探索联网审计，提高社会保障基金审计的效率和质量。社会保障基金联网审计，就是利用计算机网络技术，采用一定的传输接受方式将社保、财政、税务部门等被审计单位及其他数据关联方的计算机网络与审计机关相连接。通过审计业务操作平台及配套的审计应用软件系统对采集的共享资源进行数据转换，开展异地远程实时的联网核查、分析、排疑、预警，更高效地为审计目标服务，为社保资金高效运转服务。

　　二是必须更多地运用审计调查的方式实现社会保障基金审计目标。任何一项社保制度的执行和社保资金的管理都涉及多个部门、单位，而且分工比较明确，传统的以一个单位为审计对象的审计方式，无法满足现代社保审计的需要。这就要求审计人员要有更广的视角和更宽的视野，以防止和避免就事论事和死扣条文的审计判断。审计人员的信息渠道要多，信息来源要广，以确保信息充分。多部门、多信息来源和绩效审计的目标要求，都需要我们在社会保障基金审计中更多地采用审计调查的方法。

　　三是必须探索建立完善的绩效审计方法及评价体系。审计机关和审计人员在做好合法性和真实性审计的基础上，还必须关注社会保障基金的社会效益及经济效益。开展社会保障基金绩效审计是国家审计工作发展的必然趋势，是落实科学发展观的具体表现，是社会保险工作重心转移的必然要求，是顺应国际审计发展潮流的现实需要。绩效审计在我国尚处于初步实践阶段，有许多问题制约着它的开展，需要我们进一步去探索和完善。

　　（三）加强培训学习，全面提高审计人员素质

　　社会保障基金涉及到广大人民群众的切身利益，是老百姓的“养命钱”、“救命钱”，覆盖了社会的最基层、最贫穷和最需要关怀的特殊群体，体现出来的是党和政府对广大人民群众的关怀，这项工作开展得好坏、资金使用得好坏，直接关系到党在人民群众中的形象，关系到社会的稳定和长治久安。这就要求审计人员加强政治理论学习，提高自身修养，用强烈的政治责任感和历史使命感做好这项工作。同时，社会保障审计是一项技术性、专业性非常强的事业，尤其是由于社会保障政策与日益变化的社会、经济环境息息相关，相对于思路和模式比较固定的合法性审计而言，给审计人员提出了更高的要求。对此，应该建立经常性的培训制度，不仅要加大审计技术方法方面的业务培训，还要加大社会保障领域相关的法律法规、管理制度的培训，甚至于应对社会保障问题的复杂性以及社会保障计划革新性和改良性的本质给予必要的关注，以有能力对现有社会保障政策的改进提出建议。审计机关应当加强这类专业人才和干部队伍的教育与培养,保证新的社会保障体制的有效运作。

　　（四）借鉴发达国家经验，充分发挥社会保障审计职能

　　目前，我国的社保审计仅限于社保资金收支的合规、合法性，审计内容还没有超出财政、财务收支真实合法的范畴，审计面较窄，在效益审计方面还没有把效益审计作为一个独立的审计类型进行研究，而发达国家的一些做法很值得我们借鉴。例如加拿大在社会保障资金审计的重点是预算收支的合理性及资金运用的效果。既包括资金上的审计，又包括政府行为、服务机构和组织及其受益人的审计，还包括法律和政策方面的审计。加拿大审计部门的服务宗旨是：揭露浪费、防止欺诈、监督政府滥用权力，督促政府提高管理效率和资金使用效益、提出管理建议。所以我们国家的社会保障审计应加强对社会保障资金征缴、使用、管理的真实、合法、效益性和完善社会保障制度等方面的监督检查。一是全面掌握社会保障资金的存量和流量，促进规范管理，确保安全运营，提高使用效益。二是通过审计发现和披露社会保障制度存在的缺陷、核查现行社会保障政策效应、评价社会保障资金使用效益，促进社会保障制度的健全和完善。

　　总而言之，在社保监管体系中，审计部门要唱好监督主角，当好管理配角。在经济社会发展的道路上，社会保障审计当奋然前行！