预算草案

　　预算草案是指未经法定程序审查和批准的政府、机关、团体、事业单位的年度收支计划，通常指未经人大批准的某一年度政府财政预算收支计划。

　　中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，具体布置所属单位编制预算草案，并负责汇总，编制出本部门的预算草案，报财政部审核。财政部审核汇总中央各部门的预算草案，编制出中央预算草案。地方各级财政部门根据同级人民政府的指示和上级政府及财政部门的部署，具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，并负责审核、汇总编制本行政区域的预算草案，报同级人民政府和上一级财政部门审核。

　　预算草案的编制应按照《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年修订）相关规定执行，具体内容如下：

　　第二十二条，财政部于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，规定报表格式、编报方法、报送期限等。

　　第二十三条，中央各部门应当按照国务院的要求和财政部的部署，结合本部门的具体情况，组织编制本部门及其所属各单位的预算草案。

　　中央各部门负责本部门所属各单位预算草案的审核，并汇总编制本部门的预算草案，按照规定报财政部审核。

　　第二十四条，财政部审核中央各部门的预算草案，具体编制中央预算草案；汇总地方预算草案或者地方预算，汇编中央和地方预算草案。

　　第二十五条，省、自治区、直辖市政府按照国务院的要求和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。

　　县级以上地方各级政府财政部门应当于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项，规定有关报表格式、编报方法、报送期限等。

　　第二十六条，县级以上地方各级政府各部门应当根据本级政府的要求和本级政府财政部门的部署，结合本部门的具体情况，组织编制本部门及其所属各单位的预算草案，按照规定报本级政府财政部门审核。

　　第二十七条，县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，具体编制本级预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府财政部门。

　　省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案或者本级总预算，应当于下一年度1月10日前报财政部。

　　第二十八条，县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，应当予以纠正；汇编本级总预算草案时，发现下级预算草案不符合上级政府或者本级政府编制预算要求的，应当及时向本级政府报告，由本级政府予以纠正。

　　第二十九条，各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见。

　　预算收入征收部门和单位应当按照财政部门的要求提供下一年度预算收入征收预测情况。

　　第三十条，财政部门会同社会保险行政部门部署编制下一年度社会保险基金预算草案的具体事项。

　　社会保险经办机构具体编制下一年度社会保险基金预算草案，报本级社会保险行政部门审核汇总。社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同社会保险费征收机构具体编制。财政部门负责审核并汇总编制社会保险基金预算草案。

　　第三十一条，各级政府财政部门应当依照预算法和本条例规定，制定本级预算草案编制规程。

　　第三十二条，各部门、各单位在编制预算草案时，应当根据资产配置标准，结合存量资产情况编制相关支出预算。

　　第三十三条，中央一般公共预算收入编制内容包括本级一般公共预算收入、从国有资本经营预算调入资金、地方上解收入、从预算稳定调节基金调入资金、其他调入资金。

　　中央一般公共预算支出编制内容包括本级一般公共预算支出、对地方的税收返还和转移支付、补充预算稳定调节基金。

　　中央政府债务余额的限额应当在本级预算中单独列示。

　　第三十四条，地方各级一般公共预算收入编制内容包括本级一般公共预算收入、从国有资本经营预算调入资金、上级税收返还和转移支付、下级上解收入、从预算稳定调节基金调入资金、其他调入资金。

　　地方各级一般公共预算支出编制内容包括本级一般公共预算支出、上解上级支出、对下级的税收返还和转移支付、补充预算稳定调节基金。

　　第三十五条，中央政府性基金预算收入编制内容包括本级政府性基金各项目收入、上一年度结余、地方上解收入。

　　中央政府性基金预算支出编制内容包括本级政府性基金各项目支出、对地方的转移支付、调出资金。

　　第三十六条，地方政府性基金预算收入编制内容包括本级政府性基金各项目收入、上一年度结余、下级上解收入、上级转移支付。

　　地方政府性基金预算支出编制内容包括本级政府性基金各项目支出、上解上级支出、对下级的转移支付、调出资金。

　　第三十七条，中央国有资本经营预算收入编制内容包括本级收入、上一年度结余、地方上解收入。

　　中央国有资本经营预算支出编制内容包括本级支出、向一般公共预算调出资金、对地方特定事项的转移支付。

　　第三十八条，地方国有资本经营预算收入编制内容包括本级收入、上一年度结余、上级对特定事项的转移支付、下级上解收入。

　　地方国有资本经营预算支出编制内容包括本级支出、向一般公共预算调出资金、对下级特定事项的转移支付、上解上级支出。

　　第三十九条，中央和地方社会保险基金预算收入、支出编制内容包括本条例第十六条规定的各项收入和支出。

　　第四十条，各部门、各单位预算收入编制内容包括本级预算拨款收入、预算拨款结转和其他收入。

　　各部门、各单位预算支出编制内容包括基本支出和项目支出。

　　各部门、各单位的预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类应当编列到款。

　　第四十一条，各级政府应当加强项目支出管理。各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。

　　项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。

　　第四十二条，预算法第三十四条第二款所称余额管理，是指国务院在全国人民代表大会批准的中央一般公共预算债务的余额限额内，决定发债规模、品种、期限和时点的管理方式；所称余额，是指中央一般公共预算中举借债务未偿还的本金。

　　第四十三条，地方政府债务余额实行限额管理。各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，提出方案报国务院批准。

　　各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。

　　第四十四条，预算法第三十五条第二款所称举借债务的规模，是指各地方政府债务余额限额的总和，包括一般债务限额和专项债务限额。一般债务是指列入一般公共预算用于公益性事业发展的一般债券、地方政府负有偿还责任的外国政府和国际经济组织贷款转贷债务；专项债务是指列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。

　　第四十五条，省、自治区、直辖市政府财政部门依照国务院下达的本地区地方政府债务限额，提出本级和转贷给下级政府的债务限额安排方案，报本级政府批准后，将增加举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

　　接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理。使用转贷并负有直接偿还责任的政府，应当将转贷债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

　　地方各级政府财政部门负责统一管理本地区政府债务。

　　第四十六条，国务院可以将举借的外国政府和国际经济组织贷款转贷给省、自治区、直辖市政府。

　　国务院向省、自治区、直辖市政府转贷的外国政府和国际经济组织贷款，省、自治区、直辖市政府负有直接偿还责任的，应当纳入本级预算管理。省、自治区、直辖市政府未能按时履行还款义务的，国务院可以相应抵扣对该地区的税收返还等资金。

　　省、自治区、直辖市政府可以将国务院转贷的外国政府和国际经济组织贷款再转贷给下级政府。

　　第四十七条，财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。

　　第四十八条，县级以上各级政府应当按照本年度转移支付预计执行数的一定比例将下一年度转移支付预计数提前下达至下一级政府，具体下达事宜由本级政府财政部门办理。

　　除据实结算等特殊项目的转移支付外，提前下达的一般性转移支付预计数的比例一般不低于90%；提前下达的专项转移支付预计数的比例一般不低于70%。其中，按照项目法管理分配的专项转移支付，应当一并明确下一年度组织实施的项目。

　　第四十九条，经本级政府批准，各级政府财政部门可以设置预算周转金，额度不得超过本级一般公共预算支出总额的1%。年度终了时，各级政府财政部门可以将预算周转金收回并用于补充预算稳定调节基金。

　　第五十条，预算法第四十二条第一款所称结转资金，是指预算安排项目的支出年度终了时尚未执行完毕，或者因故未执行但下一年度需要按原用途继续使用的资金；连续两年未用完的结转资金，是指预算安排项目的支出在下一年度终了时仍未用完的资金。

　　预算法第四十二条第一款所称结余资金，是指年度预算执行终了时，预算收入实际完成数扣除预算支出实际完成数和结转资金后剩余的资金。

　　政府预算草案审议中需关注的内容

　　对政府预算进行审查监督是人民代表大会的重要职能。目前审查政府预算的重点，主要集中在如下几个方面：

　　（1）预算是否贯彻体现了国家的方针政策。比如，预算安排是不是体现了稳健财政政策等宏观调控政策，国家和本行政区域确定的一些重点支出是不是得到了保证。

　　（2）审查预算安排的合理性。包括每年的财政收入预测和安排、财政支出、对地方的转移支付等，是不是安排得合理。

　　（3）加强对预算管理科学性方面的审查，即要求预算直观地反映实际情况，要更加透明。

　　人民代表大会对部门预算的审查，主要着力点是要求部门预算编制规范化，审查部门预算是否综合反映了部门承担的政府职能，是否全面反映了部门的所有收入，不仅包括财政拨款，也包括其他各种收入，支出是否按照部门基本支出预算和项目支出预算的定额标准和要求编制的。

　　对政府预算草案程序合规性审查的主要内容，包括如下几个方面：

　　（1）政府预算的编制程序。根据预算法规定，各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的指示。省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。

　　（2）政府预算草案的编制方法。中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。各级收入预算的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制收入预算的依据。各级支出预算的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类支出预算。

　　（3）政府预算草案的完整性。政府预算草案要全面反映政府的收支活动，部门预算要全面反映部门的所有收支。

　　对政府预算草案实体性审查的要点主要是看收支预算安排是否有充足的依据，拟订的执行措施是否可行。具体包括三个方面：

　　（1）合法性审查。先看收支预算安排是否体现中央确定的方针政策，如是否贯彻落实重视解决“三农”问题、促进经济发展方式转变、加强环境资源保护等要求；看预算安排是否符合法律法规的要求，如农业、科技、教育等项目的支出增长是否达到法定要求。

　　（2）合理性审查。主要看各项收支预算安排是否科学合理。支出预算分人员、公用和专项经费三类，由于人员、公用经费一般根据现有人数和有关定额标准确定，变动不大，所以合理性审查主要是针对项目支出的审查。

　　（3）可行性审查。审查预算的执行措施，主要是组织收入是否切实可行，预计的财政收入是否具有可靠稳定的税源、扎实的物质基础，财政增收是否与经济发展相适应，提出的增收途径是否可靠等。

　　对比不同年度的政府预算草案，并从中发现审查监督线索，可以从以下几个方面入手：

　　（1）在政府收入预算方面，审查当年各项收入预算安排比上年增长率是否适当、合理，是否符合国家的经济形势、经济政策，是否与各行业发展状况相适应。

　　（2）在政府支出预算方面，审查支出规模是否适当，支出结构是否合理，审查教育、科学等支出比上年增长情况是否符合相关法律法规的要求。

　　（3）在上下级政府间往来事项中，审查上级政府对下级政府的各项税收返还、转移支付等补助的增长情况是否合理、公开、透明。

　　政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、政府预算报告是政府向人民代表大会提交的重要报告，三者联系非常紧密。结合起来进行审议可以从以下两个方面入手：

　　其一，审查政府支出预算安排是否符合政府工作报告中关于政府工作重点的要求。政府工作报告中明确了政府工作的重点，相应地政府支出预算安排中应当作为重点来体现。

　　其二，审查政府收入预算安排是否与国民经济和社会发展计划报告中关于经济发展的预计相适应。国民经济和社会发展计划报告中对当年经济发展提出了一系列预期的调控指标，相应地政府收入预算和支出预算安排应与之相协调。

　　政府预算草案审查是人民代表大会批准政府预算的基础，人大代表如何做好对政府预算草案的审查工作，对于保证党和国家大政方针的落实、满足人民的公共需求、充分发挥我国人民代表大会制度的优越性具有十分重要的意义。做好对政府预算草案的审查工作的具体方法如下：

　　（一）合法性审查

　　合法性审查，就是看政府预算的编制是否遵循了预算法等法律的要求。首先从形式和程序方面看，预算编制的形式、内容、时间、程序都要符合法律、法规的要求。收支项目的分类、收支项目的统一性等都要遵循国家法律法规的具体规定，不能随意增加或减少。同时，从预算草案的具体内容看，预算的收入和支出安排都应当符合预算法和其他法律法规的具体要求等。

　　（二）完整性与真实性审查

　　完整性与真实性审查，就是看政府预算是否全面、完整、真实地反映了政府和部门的一切财政收支活动，特别是随着我国政府预算体系的完善，政府预算逐步涵盖了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等，政府预算收支的范围要实现全覆盖；收支数字是否有假定、估算或任意编造，是否打有埋伏，是否造了假账，除报人大审查批准的预算之外是否还有其他需要纳人预算管理的政府性收支等。

　　（三）政策性审查

　　政策性审查，就是看政府预算是否体现了当年国家经济社会发展的大政方针，是否体现了政府宏观调控目标和工作重点。政府预算主要是通过预算收支范围的调整和预算收支结构的变动来贯彻和实现党和国家的方针政策，体现政府的工作重点。

　　（四）合理性审查

　　合理性审查，就是看政府预算确定的收支总量与收支结构是否科学合理，是否与国民经济社会发展状况和发展要求相适应，是否有利于满足社会公共需求。促进国民经济协调健康、可持续发展，是否有利于改善民生，是否有利于社会的和谐稳定。

　　（五）绩效性审查

　　绩效性审查，就是对预算执行的结果和预算项目的安排，从产出及取得效果的角度进行审查，评价预算执行情况及预算项目的安排是否科学合理。在这些总体要求的指导之下，人大代表可以从收入审查、支出审查两个大的方面人手，通过整体审查和结构性审查等方式，分别对政府预算草案和部门预算就相关具体内容再进行重点审查。