会计集中核算制度

　　会计集中核算是指在切实保障行政事业单位资金所有权、使用权以及自身在财务方面的自主权前提下，以报账员的形式取缔原来的会计、出纳岗位，通过设立专门的会计核算中心，将行政事业单位财务管理的核算、监督、管理、服务等环节，有机结合在一起的新型会计委派形式。

　　会计集中核算模式下，各行政事业单位的会计核算、凭证、报表等均交由核算中心的统一处理。

　　（一）有利于各部门切实有效地贯彻《会计法》

　　《会计法》所规定的会计工作的两大基本职能是会计核算和会计监督。会计集中核算制度的施行能够最大限度使此两项职能得到发挥和落实。首先，核算中心将各单位的会计人员经过严格考核择优录用后，选拔了合格的会计人员集中到中心工作，便于定期对人员进行培训，有利于工作经验交流和学习，强化了会计人员的岗位职责，提高了会计人员的综合业务水平和整体队伍素质。通过严把进人关，加强培训关，达到实现会计核算工作质量提高的最终目标，使《会计法》的首要任务得以有效完成。其次，会计监督过去在单位实行的是一级审批和简单的审核方式，实行会计集中核算后，审核程序变为一级审批、四级审核，部分专项支出、大额支出还实行了领导会签制，审批程序更加严密和完善，审核手续更加完备，财务收支运行过程更加透明化，使《会计法》规定的会计监督职能真正落到实处。

　　（二）有利于实现会计工作规范化管理

　　集中核算实现了人员集中管理、集中培训、工作流程制度化、会计核算电算化、会计监督日常化、工作经验交流经常化、岗位目标责任明确化，从而实现了工作规范化管理的要求。

　　（三）有利于同政府采购制度相配套

　　政府采购工作刚刚起步，在采购资金的管理、使用方面存在许多不规范的地方，建立财务集中核算制度是政府采购工作顺利开展的客观必然要求。通过集中核算，将采购项目纳入政府采购范围，按政府采购制度规定的程序运作，对采购资金的拨付、使用、清算全过程进行监控，为政府采购工作提供服务和保障。

　　各核算单位的报账员对单位的原始单据进行初审和汇总，并根据经济业务内容将进行分类整理，填制报销单，提交单位相关负责人审核签字，然后到会计核算中心报销。核算中心对报销单据进行审核，审核通过由核算中心通过国库集中支付系统向相关银行发送支付凭证，最终由银行完成付款。

　　第一，撤销。已纳入会计集中核算的行政事业单位，应将其原有的银行账户撤销，由核算中心统一设立账户集中管理各预算单位资金。

　　第二，不变。在会计集中核算实施过程中，有两项内容没有发生任何改变。一是会计主体不变，各单位虽然纳入核算中心统一管理，但是每个单位都是独立核算单位,预算资金仍属于各单位；二是资金权限不变，资金的所有权和审批权不变，单位按照各自实际状况编制预算，仍保有财政资金的所有权，各单位的实际收支仍由单位负责人负责审批，同时也要承担相应的法律责任。

　　第三，统一。会计集中核算的应用，实现了三个统一。一是统一资金办理，纳入管理的各单位资金的经费拨付、资金往来代付、现金转账汇款等资金办理业务由核算中心集中办理；二是统一会计核算，纳入会计集中核算的各单位不再设置会计岗位，只设立报账员，会计核算由核算中心统一进行；三是统一档案管理，各单位的记账凭证、各类报表等会计资料不再由各单位自行保管，均由核算中心统一整理装订，入档保存。

　　会计集中核算制度的基本做法有：

　　1、会计业务决策者与执行者的分离。会计集中核算模式使会计业务从各单位的内部处理变为会计核算中心的集中处理，会计人员的隶属关系与单位分离。

　　2、财务审批与会计监督的分离。实行会计集中核算后，财务审批职能由单位行使，会计监督职能由会计核算中心行使。

　　3、会计凭证的存放管理与单位分离。实行会计集中核算后，会计档案由会计核算中心处理并保存。

　　4、会计业务处理的过程公开。在会计集中核算形式下，一项会计业务处理，至少要经过单位的经手人、证明人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会计、记账会计和会计主管等七个环节，对数额较大的还要经过单位的主管领导、会计核算中心的分管领导等审批。

　　（一）规范了会计基础工作，提高了会计信息质量

　　集中核算的严谨性对财务工作的准确性与合理性提供了极大保障。机关事务服务中心的核算中心有高素质、专业性人才和专业化的财务软件，要求各报账单位在报销日常经费时严格按照国家统一的会计制度和会计规范，通过一系列的规范和约束，各报账单位会计基础工作得到了提升，凭证和财务报表等基础信息格式统一，信息质量大幅度提高，更便于查阅。

　　（二）降低行政运行成本

　　机关事务服务中心的会计核算中心的建立大大节约了人力、财力、物力资源。一是精简了会计机构和会计人员，节约了人力，实行集中核算前，每个单位至少需要有2个财会人员，27个单位就需要54名相关的财会人员，而实施集中会计核算后，核算中心共有7名工作人员，每个报账单位保留一名报账人员，总共33人，人员减少21人；二是整合资源,节约了经费,会计机构和会计人员的大幅度减少，单位的账务、档案统一管理，使业务用房、档案室等资源得到整合，撤销了财务软件、凭证打印设备、档案装订设备等财务必要的软硬件设备的购置，节约了人员经费和办公经费。

　　（三）强化监管力度，提高了资金使用效率。

　　会计集中核算前，各单位财政资金管理过于松散，每个单位都有各自的一套标准，随意性过大，很容易导致财政资金的不合理使用，会计集中核算后，各单位的资金支付受到单位内部和核算中心的双重监管，单位行政干预财务管理工作的可能性大大降低，财政监督机制得到强化，提高了资金的使用效率，保证了财政资金的安全。

　　（一）专业财务人员减少，会计管理工作薄弱

　　部队执行会计集中核算制度能够有效减少各单位财务工作量，因此降低了对财会人员的业务技能要求，使一些单位有机会精简财务人员，由会计或出纳甚至非财务人员兼任报账员。同时，部分单位仅重视资金管理，导致财政财务管理、基础会计工作都被削弱。更严重的是在一些单位中还会存在暂存款、暂付款核算不准确、往来款长期挂账等现象。

　　（二）会计核算与资金使用脱节

　　实施会计集中核算制度后，有些单位出现会计核算与资金使用脱节现象。核算会计不了解资金使用单位的具体情况，报账员不负责处理具体账务只看金额是产生这种现象的主要原因。在一些专项资金的核算过程中，经常出现的一个问题是资金使用不合规，未按规定科目核算，同时财务报表的使用人员也因此无法了解资金使用的真实情况。例如在某部的一次审计中发现某项资金由上级补助资金和本级配套资金构成，使用过程中要求管理费用只能在本级资金中解决，而不能使用上级补助资金，这导致核算中心在本级资金仍有结余的情况下在上级补助资金中进行了管理费用的列支，违规挤占了专项资金。

　　（三）报账手续繁琐，效率低下

　　会计集中核算制度的执行要求执行报账制，费用报销流程需经过报账人、单位报账员、委派会计、银行、核算办公室负责人等多个环节，一旦衔接不好，就会导致违规现象发生。一些单位出于尽快获取项目资金的目的，项目尚未完成就编造虚假的项目结算书，需开发票以套取项目资金。而有些报账员为了减轻工作负担，累积多笔业务集中到核算中心报账，导致违规现象发生而不能被及时发现，单位账务也无法准确反映预算的执行情况。

　　（四）会计监督职能形式化

　　核算中心往往只关注票据的合规性和审批手续的完整性，往往不关注真实性和合法性。这导致一些单位设立“小金库”，将专项资金纳入其中，还有些单位巧立名目、弄虚作假，将不合规的支出合法化。会计的监督职能被弱化，甚至形式化，无法起到应有的作用。同时，在一些部队管辖范围内还会出现存在多级预算单位的情况，对多级预算的较低级别如何进行核算也是影响会计集中核算制度实施的难题。要想全面解决，只能建立更加庞大的会计核算机构，违背了采用会计集中核算制度的初衷，而如果不建立足够庞大、全面的会计核算机构，就只能使会计监督职能流于形式。

　　（一）建立会计集中核算中心，完善中心工作职能

　　会计集中核算制度实行初期，不少单位简单采取延伸扩大一级法人单位，即财务统管单位财务处职能，实行计划财务、会计集中核算双职能并行的做法，没有成立独立的会计集中核算中心。这仅是一种过渡做法，“建立会计核算中心，加大资金使用监督”应成为会计集中核算工作的重点。

　　建议在一级集中核算法人单位直属财务处的基础上，分立会计核算中心和计划财务管理中心，并驾齐驱，各司其职。会计核算中心的主要职责是根据《会计法》、《预算法》等相关法规，认真做好集中核算单位的会计核算和监督工作，以保证会计资料的真实、完整，并及时向各单位提供真实、准确的会计信息。会计核算中心的主要任务为：资金支付和会计核算；实行即时控制，通过核对各单位预算指标情况，严格控制用款进度；加强预算资金支付的事前控制，核算中心在收到预算单位支付申请后应及时确定是否可以支付、如何支付。

　　实行会计集中核算，各单位资金的筹措、分配、使用权按财务管理要求仍归原单位。计划财务管理中心的主要任务为：合理编制单位预算；根据预算和单位用款计划及资金结余情况及时申请财政拨款；合理安排使用资金，提高财政资金的使用效果；控制预算执行进度，进行财务活动分析；建立、健全内部财务管理制度，对单位财务活动进行有效控制和监督；加强国有资产管理，防止国有资产流失。

　　（二）完善预算管理制度，强化单位预算管理

　　全面预算管理作为事业单位加强内部基础管理的首要工作内容，是做好会计集中核算工作的基础。完善单位预算管理制度，形成一套与会计集中核算制度相匹配的，适合本单位实践需要和发展目标的预算管理模式和运行机制，其重要性和紧迫性日益凸显。

　　建议单位建立《全面预算管理办法》和《预算控制指标管理办法》等预算管理制度，合理安排预算编制实践；改革预算编制方法，全面推行“零基预算”；严格执行预算，推行预算执行分析考核制度。

　　由于“经费支出”是事业单位会计核算重点之一，经费实行指标控制有利于对经费支出的控制和监督。因此，建议会计集中核算制度下，实行单位预算管理初期可从“经费支出预算指标”控制入手，在实践中不断完善预算指标控制体系，最终实现全面预算指标控制。财务预算需要各相关职能部门和下属单位的共同参与和配合。同时，在合理安排预算编制时间的基础上要充分掌握预算编制进度。单位在编制预算时，要实事求是地掌握人员情况、业务发展需求，综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具有前瞻性的预算。预算编制宜采取自上而下、自下而上反复磨合方式。加强预算执行监督是深化预算管理、推进会计集中核算的关键环节。结合会计集中核算制度，构建内部监督管理机制，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督。对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益要引入考核评价机制。

　　（三）完善内外控制制度，确保财政资金、财产物资的安全

　　单位内部要加强财政资金管理，建立内部制约机制，防范风险。每一笔支出都应实行事前审核，在保证凭证真实、准确、合法、合理后，才能通知银行付款。对重大预算项目和专项经费要进行重点监控。核算单位除提供真实合法的原始票据报账，必要时还需出具其他相关资料进行全面反映。建议建立大额费用审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度、预算单位财产物资管理制度等内控制度，加强支付环节的控制和监督。严格界定固定资产范围，完善固定资产报废处置审批制度，健全固定资产财务审核机制，严格规范预算单位固定资产核算。预算单位必须健全固定资产保管制度，做到入账有验收、使用有登记。会计核算中心应定期和不定期地对固定资产进行抽查，以及时掌握核算单位固定资产变动情况。同时会计核算中心应主动接受外部监督，及时向预算单位反馈资金支付信息，与单位形成相互牵制机制，接受财政内部检查部门、审计等职能部门的监督，保证财政资金、单位财产物资的安全。

　　（四）建立相关管理办法及配套措施，加强会计队伍建设

　　虽然目前尚未出台全国性的具体可操作的会计集中核算管理办法，把会计核算中心及会计人员的职责、权限、义务以及同被服务单位的关系用法律形式确定下来，也缺乏与之相配套的具体措施。建议单位根据实际，结合会计集中核算的特征需求，建立单位会计人员聘用制度、重大事项报告制度、轮岗制度、业务考核制度、奖罚制度等作为过渡，来规范会计核算中心及会计人员的行为，以降低因缺乏统一的会计集中核算管理办法及具体措施而产生的道德风险和行为风险。

　　加强会计队伍建设是搞好会计集中核算工作的前提。单位在财务管理中应坚持发挥人的主体作用，重视财务人员的业务培训，通过走出去请进来、内部培训等多种形式以提高单位会计人员的职业素质。单位在继续加强业务培训和会计人员继续教育的同时，引入竞争机制，通过竞聘上岗、吸引外部人才等多种形式，充实会计核算中心的财会人员队伍。加强会计核算中心会计人员和核算单位会计之间的沟通交流，进一步规范核算单位报账会计行为。人事部门会同财务部门应进一步明确会计集中核算体制下的财会职位的职务说明，尤其对关键财务岗位要提高准入门槛，进一步规范年度业务考核和奖惩制度的运用。

　　（五）为会计集中核算和支付提供可靠的技术保障

　　会计核算中心要建立一个高效的运转机制，必须立足于电算化和网络化，用现代信息技术手段来处理日常工作。这一信息保障体系要求所有财务统管单位及其二级法人代表（负责人）、财会人员同时参与，才能解决好资金的全过程控制、财务审查、往来结账、报表汇总、资金管理等方面的实时财务监控和数据交流等问题，并使数据系统安全运行。建议单位选用一套较先进的财务管理系统软件，为会计集中核算提供可靠的技术保障。该财务管理系统应包括预（决）算编制与执行系统、资金管理系统、工资管理系统、收入管理系统、支出管理系统、总账管理系统、债权债务管理系统等，尽快在会计核算中心和核算单位内实现财务数据联网，便于核算单位与会计核算中心的远程报账、对账和报表传输。财务管理流程实现自动化，单位、前台、后台之间数据资源完全共享，避免重复劳动，从而大大提高工作效率。开通远程查账系统，可以使核算单位及时了解单位预算执行情况、财务收支情况等，增进核算中心与核算单位之间的会计信息交流，进一步加强单位的财务管理工作。