税务行政调解

　　税务行政调解是指由税务调解机关主持或主导的，以法律、法规和政策规定为依据，以税务行政争议为对象，通过宣传、解释、说服和劝导等方法，促使各方当事人平等协商、互谅互让、达成协议、消除矛盾的一种争议解决机制。

　　税务行政调解不同于税务行政复议调解。税务行政调解主要由纳税人通过信访、投诉、举报等多种途径发起，它的程序更为灵活、简单，最终结果也不具有强制执行力；而税务行政复议调解是进入行政复议程序之后的调解，具有严格的办案程序，其最终决定具有强制执行力。

　　（一）行政调解制度的社会背景

　　调解是一种自愿、灵活、便利地平息社会纷争的有效方式，它根植于中国的文化基础和社会土壤，是“和为贵”的价值理念的世代传承，具有成本低、效率高的优势，是中国社会争议

　　（二）行政调解的行政法基础

　　行政调解依靠其坚实的理论和现实基础，独特的价值取向和职能优势，决定了其在争议解决领域的特殊地位。

　　1.行政调解符合现代行政法的精神

　　现代行政法的发展证明，行政权的作用不是万能的，它会因对方有形或无形的抵制而大大降低功效。

　　2.行政调解是创新社会管理方式的需要

　　现代社会单一的行政手段已不能满足行政职能的多样性，而行政手段的多样化必然要求创新社会管理方式。

　　3.行政调解是公民契约意识的体现

　　契约意识是法治社会中公民必备的最基本法律意识，契约意识反映了公民的自治精神，即公民有权选择解决争议的处理方式，行政调解强调当事人自愿达成协议，正是这种契约精神的体现。

　　（三）税务行政调解的现状

　　传统的税务争议解决途径主要包括税务行政复议、税务行政诉讼等，这些途径在实践中发挥了重大的作用。但随着现代法治理念的发展，由于税务行政复议、税务行政诉讼本身的复杂性、前置条件、办案时长等因素，纳税人还需要更加灵活的方式来方便、及时地维护自己的合法权益。

　　1.税务行政调解由税务机关主持

　　由税务机关主持是税务行政调解的主要特征，税法具有专业性和复杂性，纳税人往往以己方的利益为出发点对税法进行理解和判断，在双方经过协商均不能接受对方的观点时，中立部门的介入能够给争议双方带来一种相对中立的观点。居中主持调解的可以是上一级税务机关，也可以是本级税务机关，但应由争议部门之外的其他部门来具体开展调解工作。

　　2.税务行政调解以争议当事人的自愿为前提

　　当事人合意解决争议是所有调解的基础。自愿的原则贯穿于整个税务行政调解的过程中，包括程序启动、规则适用、协议的达成、调解结果履行都应体现争议当事人的共同意愿。税务机关不得强制当事人进入调解程序，也不得强制当事人接受调解结果。

　　3.税务行政调解不具备严格的程序性

　　行政调解是一种行政行为，是政府管理市场和社会的一种行政手段。税务行政调解更强调实体正义，不具备严格的程序性。这一点不同于其他的税收法律救济方式。税务行政调解的地点、方式、程序都无须遵循固定模式，当事人有自由选择的余地。

　　4.税务行政调解在效力上具有非强制性

　　税务调解之后达成双方合意大部分是口头的，重大案件也可以签订书面调解协议。无论是口头或书面调解协议均不具有法律上的强制执行力。调解协议达成后，主要靠当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量执行，一方或双方当事人反悔，则调解协议自动失效。

　　税务行政调解具有灵活性、便捷性和及时性等突出优势，是一种以当事人自愿为基础的税收法律救济方式。税务行政调解在救济当事人合法权益方面发挥着日常性和基础性作用。

　　税务行政调解的范围主要是涉税争议。涉税争议包括税务机关与公民、法人或者其他组织之间产生的各类行政争议。具体包括以下方面：

　　1.不服税务抽象行政行为的争议

　　不服抽象行政行为是当事人对税务机关制定和颁布的有关税收征收和管理方面的具有普遍约束力的规范性文件存有争议。

　　2.不服涉税具体行政行为的争议

　　不服涉税具体行政行为的争议是指当事人不服税务机关做出的针对特定人和事的具体行政行为所引起的争议。

　　3.不良税收行政行为产生的争议

　　主要是当事人对税务机关的服务态度、服务方式的不满，比如纳税人认为税务机关的行为拖延、粗暴等。当事人这种不满主要是为了发泄心中怒气，这种的情绪上的不满也应当设计有相应的解决机制。

　　1.自愿原则

　　自愿原则是税务行政调解最基本的原则，税务机关、税务行政管理相对人和其他税务行政调解当事人，在税务行政调解中都应当尊重各方意愿，不得强迫当事人接受调解方式和调解结果。

　　2.合法原则

　　合法性原则是税务争议调解的核心和灵魂。税务行政调解必须在法律、法规和规章的框架下进行；调解必须遵循法律、法规、规章和规范性文件，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益；税务行政调解不得以税务机关处分或放弃税务行政管理权为前提，更不能超越税务机关的法定职权。

　　3.公平公正原则

　　平等和正义是行政调解的核心价值，调解的最终目的是平息争议，实现社会正义。税务行政调解应当兼顾各方当事人的合法权益，体现公平正义，争议双方的地位是平等的，双方应平等协商处理利益争议；在调解过程中，双方的机会也是平等的，争议双方的主张和请求都应得到平等的对待。

　　4.注重效果原则

　　注重效果原则要求调解不但要注重效率，更注重涉税争议的彻底解决和社会效果。

　　当前税务行政调解并没有可以普遍遵循的程序规则，影响了调解的公信力和效果。所以，制定具有普遍指导意义的程序规则来指导税务行政调解，具有重要的现实意义。我们认为，税务行政调解的程序应当包括以下方面：

　　（一）税务行政调解的启动

　　税务行政调解以当事人自愿为基础，税务行政调解是否启动主要由当事人自主决定。税务行政调解因发生涉税争议的纳税人、扣缴义务人等涉税当事人申请而启动。

　　（二）税务行政调解的实施

　　税务行政调解主要包括以下环节：

　　1.调查

　　税务机关受理争议后，除情节简单、事实清楚，可以即时进行调解外，一般均应作周详的调查工作，查明争议的起因过程，收集必要的证据，分清是非、划清责任。

　　2.拟定调解方案

　　税务机关在调查清楚后，要拟定调解的方案，包括确定调解的主持人员，调解的方法和重点、难点，解决问题的基本意见等，然后将这些内容通知当事人，让当事人知晓。与争议的双方有利害关系的人员，应当回避。

　　3.实施调解

　　在调查的基础上，依据调解方案进行的，税务机关通过说服、教育、劝导的方式、方法，使双方当事人认识一致或接近一致。实施调解是整个调解活动中最关键的一环，它关系到调解是否进入最终程序。如果调解不成，调解程序就此终结，只能谋求其他税收法律救济途径解决问题。

　　（三）税务行政调解的结案

　　税务行政调解的结案可以分为简易模式和一般模式。对于简单事项，由当事人口头达成一致即可结案。

　　（一）税务行政调解的价值

　　税务行政调解以其特有的优势，在解决税务争议方面，发挥着日益重要的作用。

　　（二）现阶段税务行政调解的主要问题

　　税务行政调解在解决税务争议方面有着很强的优势，但在实践中，一些问题制约着税务行政调解的开展。

　　（三）税务行政调解的发展趋势

　　近年来，各级行政机关一直对行政调解进行着积极的探索与实践。

　　税收行政争议简称税收争议，又称税务争议，它有广义与狭义之分。广义的税收争议，既包括内部的税收争议，又包括外部的税收争议，狭义的税收争议仅指外部的税收争议。

　　内部的税收争议包括两种：

　　一是征税行政主体之间的争议，主要是有关税收权限的争议。如国家税务局和地方税务局认为自己对某项事务都有权管理或无权管理，从而对税收管理权限产生了积极和消极的冲突，这种争议又称为税收权限争议。

　　二是征税行政主体与其所属的公务人员之间的争议，主要是有关行政处分的争议，如某个公务员不服税务机关的警告处分而产生的争议，这种争议又称为税收处分争议。外部的税收争议则是指征税行政主体与公民、法人或者其他组织之间在税收征收和管理过程中，因特定的税务具体行政行为而引起的纠纷。本书在狭义上使用税收争议，所谓的税收争议仅指外部的税收争议。

　　按照发生税收争议的不同范畴可以将税收争议划分为以下几类：

　　1.税收管理争议。是指纳税人、扣缴义务人与税务机关就税务登记、征收方式、税收管辖、定税信息和其它涉及税收管理的问题与税务机关产生的争议。

　　2.税务违法案件争议。是指税务机关的税源管理部门或税务稽查机关对纳税人、扣缴义务人和其它涉及税收违法案件的当事人就对其违法案件进行检查、税务处理、处罚结果和其他事项产生的争议。

　　3.涉及债务的税收争议。是指税务机关与纳税人、扣缴义务人的债权债务人，因能够引起债权债务消灭的行为涉及到税收问题时所引起的争议。这类争议不仅仅涉及到税收行政法律关系还涉及到民事法律关系比较复杂，而且在我国市场经济活动日益活跃的今天将会日益增加。