非税收入监督

　　非税收入监督是服从和服务于政府非税收入管理活动的需要，依据法律、规章，依托于相应的管理机构和独立的监督机构，对政府非税收入活动进行的监督。

　　根据《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号），政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

　　有效的政府非税收入监督应当涵盖政府非税收入活动的各个环节。由于监督就是对监督对象活动的全过程进行的监督、控制，因此，强化政府非税收入监督，健全政府非税收入监督体系，就是要建立一个涵盖政府非税收入活动全过程的监督控制体系。这一过程包括对政府非税收入的取得及其使用安排与使用效果进行全程监督控制。这就要求我们更新长期以来将监督理解为对管理对象进行监督的观念，改变过去简单地将政府非税收入监督视同执法监督的做法。

　　当然，要建立一个将从立项到资金取得及使用效果评估全部纳入监督范围的政府非税收入监督体系，不仅要将收入征收管理、资金使用过程都纳入监督管理的范围，而且还要将政府各相关机构职能的行使职权过程、政府决策过程也纳入监督的范围；不仅要将政府非税收入活动的全过程纳入监督的范围，而且也要将这种行为的后果或效果及相应的事故处理也纳入监督的范围。

　　作为管理活动的一部分，政府非税收入监督是一种有目的的活动。概括起来讲，监督的目标有两个：一是通过监督维护财经秩序，优化经济发展环境，确保财政经济正常运转；二是通过监督实现政府非税收入的有效配置。比较而言，维护财经秩序是监督第一层次的目标，在本质上是解决政府非税收入活动的合规性问题，是监督的基本功能；提高资金的使用效率是监督的最高目标，在本质上是解决政府非税收入活动的合理性问题，但只有实现了第一个目标，才可能实现第二个目标。一个国家的政府非税收入监督体系是否有效的评价标准也是根据这两个目标的实现程度来决定的。一个好的监督体系应当是能够较好地实现监督的上述两个目标。因为，维护财经秩序解决的是合法性或合规性问题，确保资金的使用效率不仅要解决合规性问题，而且还要解决合理性问题。在确保财经秩序正常运转的基础上，还要做到解决收入有效征收、资金合理使用，有效地防止浪费和不必要的支出发生等。

　　开展非税收入监督意义重大，集中反映在以下几个方面：

　　一、开展非税收入监督稽查，是改革、发展、稳定的需要

　　目前，我国的市场经济体制正处于深化改革时期，要特别处理好改革、发展、稳定的关系。改革是发展的动力，发展是改革的目的，稳定是发展和改革的前提。要在社会稳定中推进改革和发展，在改革和发展中实现社会稳定。在经济体制深化改革时期，因利益关系的变动，各种社会矛盾错综复杂，在某些领域或某些时候这些矛盾可能比较突出。因此，在坚持改革和发展的同时，必须始终注意保持稳定的政治环境和社会秩序。现时实行的各种收费形成的非税收入，对经济发展起到了一定促进作用，但如果管理不好，使用不规范，就会产生一些不稳定的因素，势必会冲击到改革和发展的大局。如存在的“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象，就会产生社会不稳定的因素。因此，为保障社会主义市场经济健康、持续发展，就必须加大对非税收入的监督稽查，为改革和发展创造条件，保证经济体制改革和经济发展的目标的顺利实现。

　　二、开展非税收入监督稽查，是严肃财经纪律、规范收费行为的需要

　　这几年，各种收费过多过滥，收费政策政出多门，虽经整治，但还存在严重的问题。如：“三乱”现象久整不治，时而抬头。有的部门，用“上有政策，下有对策”的手段，为本单位、本部门或个人谋取私利。从全国性和地区性的日常监督稽查、专项监督稽查情况看，有不少单位和部门存在着违法乱纪行为，存在着有法不依、有纪不遵、有章不循的状况。如果任其发展下去，就会损害社会主义现代化建设的大局。为了改变这种状况，必须加强对非税收入的监督稽查，达到严肃财经纪律，纠正非税收入在管理、使用过程中的各种违法乱纪行为的目的。

　　三、开展非税收入监督稽查，是加强宏观调控、增加财政收入、确保国家财政预算收支平衡的需要

　　非税收入监督稽查是国家对经济宏观调控的一个重要手段。通过监督稽查，促进地方政府有效地发挥调控经济的功能，保证社会主义市场经济的健康运行。经济如何发展?通过什么手段，达到调节社会供需总量，使之保持平衡发展?一定时期经济和社会发展到什么程度?国家有一定的政策计划和办法。因此，在一定时期内必须通过监督稽查来纠正一些偏离宏观计划的偏差，达到宏观调控的目的。另外，开展非税收入的监督稽查，对损害国家利益人民群众利益的，该没收的没收，该罚款的罚款，该上交的上交，可以保证国家财政收入和国家财政收入不流失，达到国家财政预算内、外的综合收支平衡。

　　四、开展非税收入监督稽查，是加强廉政建设、推进反腐败斗争的需要

　　在整个改革开放过程中都要反对腐败，加强廉政建设。腐败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送社会主义现代化建设大业。我们要高度重视反腐败斗争。开展非税收入监督稽查，从某些方面能遏制腐败，从资金上堵住大吃大喝、请客送礼、贪污腐化等社会腐败现象，打击和处理执收单位在非税收入征收和使用过程中的违法违纪行为，为改革开放和现代化建设，为赢得反腐败斗争的胜利作出贡献。

　　在非税收入监督方面存在的主要问题是：目前，非税收入的立项、征收、票据、资金使用等各个环节大多数沿用原来预算外资金管理的办法，没有一套适应非税收入管理的完整、规范、统一、系统的法律法规，使得非税收入管理无章可循或有章难循，缺乏健全的监督机制，政府非税收入的征收和支出安排存在较大的随意性，对违规行为缺乏强有力的约束。

　　监督目标的实现是通过一系列制度安排所形成的机制来完成的。制度是一种行为规则，是一系列正式约束和非正式约束组成的规则网络。政府非税收入制度作为一种正式的制度安排，是人们为了实现管理目标，对主体行为所进行的规范。非税收入管理行为属于财政管理活动，而财政管理活动本质上属于公共权力的行使过程。财政制度对财政主体行为的规范通常可划分为两种类型，一类是为财政这种公共权力行使过程而制定的规范，另一类就是对这些规范的运作过程进行的监督与控制。非税收入监督的实现机制就是由上述两个层次制度规范所形成的机制组成。

　　对政府非税收入管理权力行使过程本身进行规范所形成的监督机制内生于非税收入管理活动过程之中，我们称之为第一层次的监督机制——即“自动监督机制”。参与非税收入管理活动的各职能机构各自依法办事过程中之所以会自发地产生一种规范非税收入管理主体行为的效果，这是因为在一个公共选择体系中，权力是按照分权与制衡的权力配置原则配置于许多不同的、相互制约的职能机构的，如立法机关、各相关职能部门等。这样，在财政活动过程中，无论出于履行职责的考虑还是维护自身权利的需要，与其他主体一样，权力机关和政府行政机构都有一种保护法律赋予自己权力的内在动力，因而防范其他机构侵犯自己的权力历来是各权力机关十分敏感的问题。若某机构在行使权力时越权办事，侵犯了其他机构的权利，其他机构不但会迅速发现，而且会全力予以纠正；同时，若所有其他机构都依法行使其权力，该机构也只能依法行使其权力。因此，虽然在非税收入管理权力配置上实现专业化是有效组织非税收入管理活动的内在要求，但建立在专业化基础之上的“制衡”却“派生”出了权力机关之间自动的相互制约效应，这形成了上述第一层次的非税收入管理的监督，其在非税收入监督机制上起着“自动监督器”的作用。

　　建立收入征收稽查与使用监督的机构专门对非税收入管理权力行使过程所进行的监督，是政府相机抉择的结果。由于其监督是通过相应的机构履行法律赋予的权力来实现的，因而，在监督机制上属于第二层次“自主监督”。这种监督机制的必要性体现在：第一，按照分权与制衡原则建立的非税收入管理权力配置体系存在两方面的缺陷：一是制度供给滞后现象和制度执行中不可避免的“自由裁量权”带来的财政行为的随意性问题；二是存在政府非税收入使用管理机关间“合谋”的可能性。这两种缺陷的存在为权力机关甚至个人非法谋取私利提供了可能，因此，在分权的基础上建立相应的监督控制系统以防范这种行为的发生是十分必要的。第二，设置收入稽查与使用的监督机构是人类经过漫长的实践和探索而总结出来的一种制度安排，也是迄今为止比较成功和最为有效的制度安排。如何使公共权力的行使符合公共利益的要求，历来是公共行政管理中需要解决的难题，人们发现，解决这一难题的有效办法是建立一套有效的激励—约束机制。非税收入监督就是要在权力机关行使非税收入管理权力的过程中形成一个有效的约束机制，历史证明，没有受到监督的公共权力，一般不会长时期在总量上趋向公共利益。为了使这一权力制约权力的约束机制能有效地发挥作用，非税收入稽查与使用监督机构往往还具有独立行使监督权力的权力，因为一旦监督和监督机构失去相对独立性，监督者就很难保证做到对财政事实与其合法性做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否符合公众利益和照章办事就值得怀疑。

　　在这两个层次的监督机制之间的关系上，一个有效的自动监督机制对自主监督机制的依赖往往相对较弱，因为有效的自动监督机制意味着健全的非税收入管理法规、合理的分权与制衡、科学的非税收入管理工作程序设计，这些都将构筑起一个有效的防范非税收入管理权力行使过程偏离公共目标的防线，在这样的架构中，即使自主监督机制存在一定的缺陷或不足，有效的自动监督机制也能确保非税收入监督的效果，反之，则会产生对自主监督机制的过分依赖。因此，一个完整的非税收入监督体系应当是一个能有效发挥这两种监督机制作用所形成的工作系统，任何只依靠某一种机制的监督系统，是不可能实现有效的非税收入监督的。

　　目前经济形势下，非税收入在地方财政收入中占比增高，导致一些问题发生，关注非税收入，审计监督可以从以下几个方面入手：

　　一是监督非税收入政策执行情况。在国家减税降费大政策下，很多非税收入项目取消，重点关注有无随意设立非税收入项目、有无擅自缓征减免非税收入、有无停征应征非税项目、有无以抵扣或降低收费标准的方式来减少非税收入等问题，规范政策执行。

　　二是监督非税收入的合法性。重点关注各项非税收入项目的设立是否经过审查和批准、罚没是否具有明确的法律依据；收费标准、收费范围、收费对象是否符合相关法律法规的规定，有无超范围、超标准征收的情况。

　　三是监督非税收入管理情况。重点关注是否存在多头开户、另立账户或将非税收入存入其它账户；是否严格按照“收支两条线”规定管理，有无截留、挪用和坐支非税收入；是否存在将非税收入项目转为经营性收入项目，或将非税收入挂往来科目列收列支、转作单位收入；罚没物资及暂扣款、暂扣物品的管理是否规范等。