先照后证

　　先照后证，就是先申领营业执照后再办理有关许可证。根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2014〕27号)，公共场所卫生许可、娱乐场所设立、互联网上网服务等31项前置许可审批改为后置许可审批，申请人可以直接申请相关经营范围登记，办理营业执照，取得营业执照后再到相关审批部门办理许可手续。

　　“先照后证”，从字面上理解，就是从事经营活动，先直接申请办理营业执照，后再申请办理许可证。而其实质，则是经过逐步改革，仅保留涉及国家安全和人民生命财产安全的前置审批，其他审批将改为工商登记的后置审批，进一步降低市场主体准入门槛，激发大众创业活力。

　　“先照后证”改革进程：这项改革复杂，推进难度大，表面上看仅是工商部门的事，实际则涉及各行业行政管理部门的利益；另外，相关法律规范并不完善，是否属于前置审批事项，有些法律、法规规定的较为模糊。2014年8月、11月，国务院先后两次作出决定，将113项前置审批改为后置审批，2015年公布一批，之后中编办将会同国家工商总局编制企业登记前置审批目录，至此，“先照后证”改革才算完美收官。

　　正确理解“先照后证”：不少人认为，取得工商部门的营业执照就可以开展经营活动，这种理解并不全面。正在进行的商事登记制度改革，实行的是主体资格与经营资格相对分离的登记制度，即除工商登记前置审批事项外，市场主体直接向工商登记机关申请登记，取得营业执照后即可从事无须审批的生产经营活动；对从事须经审批方可开展的生产经营活动，凭相关材料向审批部门申请并取得批准文件、证件后开展经营。也就是说，经营范围不涉及工商登记后置审批项目、住所（经营场所）无需有关部门审批即可使用的，取得营业执照后即取得主体资格和经营资格；经营范围涉及工商登记后置审批项目、住所（经营场所）需要有关部门审批后方可使用的，取得营业执照仅意味着取得了主体资格，并未取得经营资格。

　　“先证后照”：指要先获得经营许可证，才能再申办营业执照（即前置许可事项），主要是涉及国家安全、公共安全、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动审批事项，目的是加强风险控制，强化市场准入管理，例如：危险化学品经营许可、民用爆炸物品生产许可、语言学科类培训机构等。

　　“先照后证”：此种情况又分为一般事项和后置许可事项。一般事项指可以先行领取营业执照，从事一般性的生产经营活动；后置许可事项指如果从事需要许可的生产经营活动，领取营业执照后，需再到相关审批部门办理许可手续，例如：餐饮、药品经营许可等。

　　国务院机构改革和职能转变方案提出，要改革工商登记制度，将“先证后照”改为“先照后证”，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并放宽工商登记其他条件。

　　现行制度下，创办一个企业并不容易，先要到主要部门取得行政许可证，才能到工商部门申办营业执照，这就是所谓“先证后照”。在等待许可过程中，因为不具有企业法人资格，创业者往往难以开展招工、洽谈、签约、贷款等企业前期筹备工作。

　　改革工商登记制度后，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行“先证后照”，创业者只要到工商部门领取一个营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动，如果要从事需要许可的生产经营活动，再向主管部门申请。在等待许可期间，创业者可以着手开展一些筹备工作，这就为企业先期发展争取了大量时间。

　　新的改革措施将大幅提升公司的存活率，降低公司的设立成本，促成公司尽快开展商事活动；也将“倒逼”行政审批部门继续清理和压缩现有前置审批事项，转变政府职能，提高审批效率。

　　有人担心，实行“先照后证”后，会不会出现一放就乱的问题——一些企业只拿工商执照、不办项目许可证就开业经营？

　　针对这一潜在问题，国务院常务会议明确提出，要加强事中事后监管，做到放活不放任，防止截留改革红利。

　　为防止“无证经营”情况的大量出现，政府部门应早有预案，特别是各许可部门要对所主管行业的新办企业“一管到底”。如果一家企业长期不办理许可证，相关部门就应将其列为重点监管对象，直至派人上门巡查。

　　从长期看，要防止“无证经营”，关键是要做到各部门协调配合，同步推进工商登记制度改革和行政审批制度改革。

　　工商总局表示，今后应重新划分各监管部门的职责分工，既要明确许可部门的审批责任及监管责任，也要明确登记部门的工作配合责任，由“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”，由事前审批为主转变为事中事后监管为主。

　　“先照后证”改革，有利于鼓励创业者创业，从而促进市场经济发展;有利于进一步优化经营环境，使市场机制的作用得到充分发挥;有利于促进市场主体加强自律，真正实现“该是市场管的交给市场、该是企业管的交给企业、该是政府管的必须管好”，厘清政府部门的职责和相互关系，最终使更多市场主体不断涌现，促进经济社会又好又快发展。

　　（一）简政放权是推荐推进行政审批制度改革的重要内容。

　　（二）是建立规范统一的市场准入规则的客观需要。

　　（三）可以减少登记领域行政管制，理顺登记许可逻辑关系。

　　（四）实现监管和审批统一。

　　对从事需要许可的生产经营活动，市场监管部门在办理企业登记注册后，将按照“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”的原则，将企业登记注册信息推送至对应的审批部门，由相关审批部门认领接收，并依法履行审批许可及后续监管工作，及时将审批许可信息反馈至公示系统向社会公开。

　　《无证无照经营查处办法》也对各部门职责作了进一步明确，合理区分了“无照经营”“无证经营”及“无证无照经营”三种情形。

　　也就是说：

　　1、无须审批部门发证的无照经营和有证无照经营由市场监管部门予以查处；

　　2、有照无证经营由负责审批发证的部门予以查处，法律、法规、国务院决定对无证经营查处另有规定的从其规定；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门查处；

　　3、对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。

　　2015年11月3日，国务院公开发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号，简称《意见》）。《意见》是继《注册资本登记制度改革方案》、《关于扶持小型微型企业健康发展的意见》、《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》等之后，国务院出台的关于商事制度改革的又一份重要文件，是构成商事制度改革“放、管、服”三位一体总体布局的关键环节，为构建新型市场监管体系、进一步加强事中事后监管明确了原则和任务。

　　该《意见》之颁发，旨在进一步“深化商事制度改革，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，正确处理政府和市场的关系，维护公平竞争的市场秩序。”“先照后证”的工商登记改革模式的推行，必将引发新一轮“监管创新”行动。任何改革都有附加成本，“先照后证”直接挑战传统的“入口监管”体系，迅速将原来在国家“父爱主义”监管控制下的交易及市场领域全面暴露在私人行动中，在放松营业自由的同时，可能会产生负的社会影响，极有必要以“协同监管-社会共治”的思维，重构信用国家。因此，我认为，必须全面准确理解《意见》的内涵，正确把握本次“先照后证”与“监管创新”的紧密关系，以确保各部门、各地方的工作执行不走样，监管创新有方向。

“先照后证”有其特定范围

　　并不是一切经营领域都实行“先照后证”，先照后证有其特定范围。按照《意见》规定，经营者从事工商登记前置审批事项目录中事项的，应依法报经相关审批部门审批后，凭许可文件、证件向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照。经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照。可见，“先照后证”仅在特定领域展开，并非在所有经营领域全面推行。这是因为：一则，行政许可可能涉及公共利益，一些特别关键、重要的许可事项，若实行后置审批，当事人在取得营业执照后，不申请行政许可，则对社会造成的危害难以消除，因此，一些必要事项的前置审批是有公共意义的；二则，一些法律设定了登记前置审批程序，在法律未全面修改前，国务院无法决定取消该类前置审批。事实上，按照《公司法》第六条第二款规定，法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。《公司法》第十二条第二款规定，公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。因此，若《公司法》未做修改，不可能全部推行“先照后证”。所以，并非所有前置审批项目均修改为“先照后证”——“先照后证”有其特定范围。

　　的确，在本次“先照后证”改革涉及的审批项目中，法律法规对监管部门和职责已作出明确规定的有186项，其中部分属于前置审批事项，部分属于后置审批事项。各地区各部门要切实落实“先照后证”改革，按照法定条件和法定程序规范审批行为，实现审批行为的公开便利，尤其是要尽快公开工商登记前置审批及后置审批事项，优化行政审批事项目录管理。为此，《意见》特别强调对行政审批时限实行目录管理，建立正面清单，同时，区分前置审批及后置审批事项之不同，分别设定其公布机关，以确保职责清晰、权责明确。例如，《意见》明确了“先照后证”实施范围的公布机关：首先，由工商总局负责公布工商登记前置审批事项目录。并且，再次重申了《行政许可法》关于行政许可的设定权限。因此，法律、行政法规、国务院决定新增前置审批事项、取消行政审批事项、将前置审批事项改为后置审批事项的，实施审批的国务院相关部门应当及时通知工商总局对目录进行更新，并向社会公布。除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。其次，省级人民政府应当于2015年底前依法制定工商登记后置审批事项目录，并向社会公布。

“先照后证”推动监管创新

　　“先照后证”有助于降低企业设立的交易成本，同时，倒逼行政许可机关提高行政（发证）效率，因此，其属商事登记制度改革之重要环节。在实行“先证后照”时期，工商部门在一定程度上起到了“入口监查官”的作用，凡是经营范围中有行政许可项目的，若其未取得行政许可，则工商部门不给其办理各项工商登记手续（例如，设立登记及变更登记），从而，使不符合行政许可条件的投资者事实上无法取得任何营业执照，也不会持照诈害社会。实行“先照后证”后，“事前监管”将为“事中事后监管”所取代，行政许可部门如何有效地与工商部门衔接，达至及时、无缝监管，具有关键意义。在实行注册资本认缴制过程中，因某些应实行资本实缴制的公司外延边界不清（例如，何谓金融资产管理公司范围存疑），结果导致一些金融类公司在未实缴注册资本、也未取得金融业务许可证时，以“投资公司”之名巨额认缴注册资本，并实施投资欺诈或非法集资，引发了严重的社会问题。“先照后证”的改革要吸取注册资本认缴制改革中“监管软化”的教训，更新监管程序，创新监管机制——尤其是要以协同监管模式，实现社会共治。所谓协同监管，具体应做好以下几方面工作：

　　其一，应当协同供给信息。有效的监管取决于充分的信息，因此，要实行“全国一网”，建立集中、高效的联动信息供给平台。目前，因监管信息收集尺度不同，事实上还存在多个全国及地方信息平台信息供给竞争的现象，这导致信息收集作业重复、信息供给不科学、效率相互抵消等问题。为此，要妥善处理全国性信息平台之间以及全国性信息平台与地方信息平台之间的关系，做好信息供给标准的统一、信息平台的合并及裁剪工作，要依托工商总局已建立的全国企业信息信用监管平台，实行全国一网、发布联网信息，进行联动信息供给。尤其要避免众多子信息平台“各自为政”、“名联实不联”等信息供给繁多而紊乱的局面。目前，因工商总局企业信息信用监管平台尚处初创运营阶段，存在以下缺陷亟待完善：第一，该信息平台收集信息应实现多元化，不仅要收集公司的不良信息，还要收集其良好记录，使其不仅仅是一种对坏公司的惩罚工具，还可成为发现好公司的工具。在不良信息之获取方面，尤其要强制公布有关公司不诚信经营方面的信息，诸如财务情况、担保负债、贷款违约率、败诉判决等等。信息能否实现多元取决于联动监管能否真正实现，目前的联动监管大多是形式上的，尚未有效实现在一个信息平台上凝聚信息。第二，该信息平台之查询方式应实现多元化，目前主要依托企业注册号及企业名称进行查询，无法根据字号、行业、住所、营业场所等查询者任意组合之信息进行查询，平台设计的查询方式过于简单，不能满足社会各界进行信用筛查之需。对此，可学习EUBusinessRegister的做法，社会公众不仅可通过名称、注册号等查询企业信用，还可通过住所、国别、行业等查询企业信用记录。第三，该信息平台之信息查询程序应进一步简化。诸如，应进一步改进技术，取消查询验证码，目前许多企业信用查询区域，包括北京、深圳等都需输入验证码，查询起来极为不便。第四，该信息平台不仅应提供个体查询功能，还应兼有社会统计功能。在今天的大数据时代，数据不属于某一个机构或者单位的财富，而是全民财富。因此，要开放数据库的统计功能，以有助于各界充分利用企业社会信用信息。对此，建议可以参考国家统计局公开网站的设计及经验，进一步完善该信息平台的自动统计功能。

　　其二，应当协同进行监管执法。由于市场行为的复杂性、部门职责的交叉性以及立法调整的滞后，对同一种/类市场行为，往往同时存在若干“相邻”的监管机关，若法律设定的职责不清，很容易发生“监管冲突”或“监管漏洞”，或者，对一些存在较大社会风险的行为，在协同监管的情况下，规制机关可能选择趋利避害、“选择性监管”，这就导致监管模糊、监管推诿及效果不佳。有效的协同监管，意味着在信息共享的基础上，逐渐实现监管执法尺度统一、行为联动、步调一致。要克服因为部门机构设置不同、法定权限差异、利益格局不同等而导致的部门主义执法问题。为此，《意见》要求，在2016年底前，地方政府要初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。区分涉密信息和非涉密信息，依法实施对企业信息在采集、共享、使用等环节的分类管理，依法予以公示，并将有关信息记于相对应企业名下。通过构建双向告知机制、数据比对机制，把握监管风险点，将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度措施有机贯通，支撑事中事后监管。各部门要建立健全与同级人民法院、人民检察院等司法机关之间的信息共享和协调合作机制，有效形成工作合力。监管部门要按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则切实履行市场监管职责，加强“先照后证”改革后的事中事后监管，防止出现监管真空。尤其是，在信息平台日渐统一的情况下，监管机构要充分运用企业信息信用监管平台，最大程度地发挥协同监管的能动性，避免工商部门或审批部门各自为政、单兵作战。目前，有困难的是，一些立法并未完全贯彻“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，相反，却存在“审批与监管交叉”、“主管与监管重复”、“数只猫抓一只老鼠”的现象。比较典型的是，在《无照经营查处取缔办法》中对工商部门与审批部门职责的规定，即存在主管与监管交叉的现象，并非仅是“谁主管、谁监管”。例如，对超出核准登记范围，擅自从事金融业务的，工商部门并非主管部门，按照该规定却拥有监管权限。这似乎又与《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）规定的“金融机构等”实施金融违法行为的行政处罚由人民银行决定相冲突。因此，有效率的协同监管还意味着应当对现有法律、法规进行修改，消除监管空白地带，缓和规则冲突，达到监管优化的效果。

　　其三，应当协同实现社会共治。协同监管不仅仅局限于国家机关之间的分工合作，还意味着全社会共同参与实现社会共治。而且，社会共治不等于不治，也不等于“软弱治理”，要充分发挥社会共治的“刚性作用”，让失信企业沉没在人民群众监管的汪洋大海之中。社会共治首先要求“引导市场主体自治”，促使其理解信用的意义，支持市场主体通过互联网为交易当事人提供公平、公正的信用评价服务，客观公正地记录、公开交易和消费评价信息。社会共治还要求“推进行业自律”，充分发挥行业协会商会对促进行业规范发展的重要作用。商事交易是建立在惯例基础上的交易结构，应尊重行业规范的约束力、影响力，将行业协会商会的意见建议作为制定法规、重大政策及评估执行效果的重要参考。充分发挥行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用，支持其开展行业信用评价工作，推进监管执法和行业自律的良性互动。社会共治还要求“鼓励社会监督”，积极推动第三方评估等民间信用评价体系的发展，充分发挥各类信用中介服务机构、公证机构、检验检测认证机构等的监督作用。支持仲裁机构、调解组织等通过裁决、调解等方式解决市场主体之间的争议。支持探索开展社会化的信用信息公示服务，形成消费者“用脚投票”的倒逼机制，创造条件鼓励群众积极举报违法经营行为，充分利用新媒体等手段及时收集社会反映的问题。

　　其四，应当协同实现责任承担。工商部门、审批部门等应在执法过程中，协同推进、落实违法主体的责任承担。对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度，依法实施吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录和黑名单等惩戒措施。《意见》要求，在2016年底前，要建立健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中，将信用信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入，形成“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制。在“先照后证”的情况下，虽然发证行为属依申请的行政行为，但基于信息平台的联通及工商部门的通告，发证机关要适时进行“更加能动的监管”，避免纯粹依申请启动监管行动所导致的“坐等监管”、“不告不理”等惰怠现象。

以协同信息监管重塑“信用国家”

　　在传统的部门主义分工、办公非电子化时期，企业监管往往依托现场检查进行，而且，各自为政、难以协同行动。“三证合一”、“先照后证”等促使企业商业模式及监管模式都发生了巨大变化。

　　例如，因监管模式的改变，企业商业模式发生了根本变化。由于政府的规制方式发生改变——不断减少审批事项，从前端管制转向中端及后端管制，企业信用的提升不再主要依托政府权力的运作实现，不再依托政府进行商业判断，而是依托自己掌握的信息，自主进行商业判断。由此，企业商业模式发生了巨大变化。未来政府规制的主要方式也将发生变革，转向信息服务——通过建立高效的信息平台，收集、提供全面、准确的各类信息。同时，这也意味着信息监管是塑造“信用国家”的核心环节。在现阶段，尤其要打破各部门之间的“信息孤岛”现象，建立高效的联通联动机制，以协同信息监管重塑信用国家。为此，如同《意见》所言，要探索推进统一市场监管和综合执法模式，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，配置执法力量。大幅减少市县两级政府执法队伍种类。加强执法联动，形成监管合力。2015年底前，已经建立综合执法机构的地方，要充分发挥执法力量整合优势，通过企业信用信息公示系统和“信用国家”网站公示市场主体登记注册、行政许可、行政处罚等信息，实现联合惩戒。

　　总之，通过“先照后证”倒逼监管创新，进而，以“协同监管”的形式，促进各部门信息共享、信息联通及执法联动，改革目前信息平台多元化、不统一、无效率的现状，完善信息供给方式、协同监管执法力量及责任承担，最终会建立一个更具信用力量的现代中国。

　　国家工商总局发布《关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》【工商企注字〔2015〕65号】（以下简称《通知》），同时公布了法律明确和国务院决定保留的34项工商登记前置审批目录和企业变更登记､注销登记前置审批指导目录｡

　　通知要求，对于法律､行政法规和国务院决定规定的改为后置审批的事项，一律不再作为登记前置，在办理工商登记时，不再要求申请人提交相关审批部门的许可文件､证件｡企业申请办理经营范围登记时，要在营业执照"经营范围"栏后标注"(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)"｡企业办理工商登记后取得相关许可文件､证件的，应当在取得相关许可文件､证件之日起20个工作日内自行在企业信用信息公示系统上公示｡

　　工商总局将实施《工商登记前置审批事项目录》动态管理｡对于法律､行政法规､国务院决定新增前置审批事项､取消行政审批事项､将前置审批事项改为后置审批的，工商总局将动态调整《目录》，并予公布｡

　　通知要求，各地应梳理本地公布执行的工商登记前置审批改为后置审批事项和保留的工商登记前置审批事项，对与法律规定和国务院决定不一致的，应当报请省级人民政府予以调整｡如本地区确需减少保留的工商登记前置审批事项，将一些前置审批事项改为后置审批，或者在本地区停止实施相关行政审批事项的，要及时向省级人民政府报告，按照法定程序经有权机关批准或者取得授权｡

　　通知明确了企业变更登记､注销登记前置许可目录管理｡企业设立后变更登记事项涉及目录内有关事项､终止或解散的，应当依照法律､行政法规､国务院决定的规定，经相关审批部门批准后，凭许可文件､证件申请办理变更､注销｡法律､行政法规､国务院决定没有明确规定变更､注销时应经审批并凭许可文件､证件办理的，工商部门直接办理变更､注销登记｡

“先照后证”改革后无照经营出现的新特点

　　（一）无照经营数量大幅减少。在“先证后照”模式下，绝大部分无照经营源于“无证”，因为办不来各种许可证，导致无法办理营业执照。实行“先照后证”后，办照门槛降低，无照经营数量已经大幅减少。从5月份我们对校园周边门店抽查情况看，50户中无照经营只有4户，不到10%，而且以“试营业”居多。

　　（二）无照经营分布行业相对集中。根据调查，我们发现无照经营主要集中在瓶装燃气、加油站、油漆销售、货运代理，网络金融中介、夜市店外经营等行业。主要是这些行业取得审批许可难，有的涉及经营场地的验收、有的需要安全方面的评估、有的需要严格的行业标准和规范等等。

　　（三）无照经营场所相对隐蔽。除夜市店外经营外，其他无照经营，地点都相对较难发现。非法货运代理一般选择城乡结合部。非法燃气经营一般选择在居民小区临时设点。非法加油站一般伪装成单位内部供油点。非法油漆销售一般选择建材市场，与建筑材料、装饰材料混合经营。非法网络金融中介一般选择写字楼、商住楼等。有的写字楼、商住楼还采取电子门禁，刷卡或熟人引路进入。有的经营网点则采取会员制，电子支付，不收现金，一次收费，长期服务等等。

　　（四）无照经营表现形式多样。

　　1、无前置许可证经营。未取得前置许可或者批准文件，未取得营业执照，擅自从事经营活动。如有的非法加油站，既没有安监部门颁发的危险化学品经营许可证（前置许可）、也没有营业执照和商务部门颁发的成品油零售许可证（后置许可）。

　　2、无后置许可证经营。未取得营业执照，后置许可或者批准文件，擅自从事经营活动。如有的非法瓶装燃气经营点，既没有营业执照，也没有住建部门颁发的城镇燃气经营许可证。有的非法货运代理点，既没有营业执照，也没有交通部门颁发的道路运输货运代理经营许可证。

　　3、超范围无证经营。虽取得营业执照，但超出核定的经营范围，违法经营没有取得后置许可或者审批备案的项目。如油漆销售点，有营业执照，经营范围核定的是涂料，实际上却非法经营油漆，没有安监部门颁发的危险化学品经营许可证。非法网络金融中介，经营范围核定的网络技术，实际上却非法加盟经营网络金融（借贷平台），没有经过金融监管部门备案。

　　4、临时摊点的无照经营。没有固定的门面房，在城管部门或地方政府划定的临时市场和马路边摆摊经营。如夜市店外经营、流动小摊贩等。这类经营户，工商部门一般不予办理营业执照，由城管部门负责日常监管和取缔。

　　（五）无照经营造成的危害依然严重。实行“先照后证”改革后，一些部门没有及时跟进监管，造成隐患。例如对网络金融中介缺乏有效监管，埋下金融隐患；对瓶装燃气、加油站、油漆销售、货运代理缺乏有效监管，留下安全隐患等等。同时，无照经营者偷逃税费，侵害国家利益；逃避监管，扰乱市场公平竞争秩序；乱摆乱卖，影响市容市貌；提供的产品或服务，没有质量和信誉保证，出现损害消费者利益的现象等等。这些问题的存在，负面影响严重，必须引起高度重视。

“先照后证”改革后无照经营的成因

　　（一）经营者认识有误区

　　误区之一：“先照后证”就是“先经营再办照”。有的经营者把国家放宽市场准入，提倡服务发展，当做放开不管的信号，错误认为现在个体户和小微企业免收税费，办不办营业执照，什么时候办营业执照，并不重要，怕麻烦，图省事，有的先开业，再办照；有的边开业，边办照；有的试营业，不办照；还有的故意逃避监管，根本没有打算办照。

　　误区之二：“先照后证”就是“领照就能经营”。有的经营者只知道现在政策放宽了，并不清楚哪些放宽，哪些没放宽，并不知道“宽进严管”。错误认为现在多证合一了，有了营业执照就是合法经营，并不知道有的行业仅有营业执照是不能经营的，还需要取得专项或多项审批，办理相关许可才能经营。

　　误区之三：“先照后证”就是“允许无证经营”。有的经营者对想从事的行业已经有所了解，知道审批办理的要求比较高，过去因无法达到审批许可的条件一直无法经营。现在听说审批许可由前置变为后置了，就错误认为无证可以干了，便乘虚而入。

　　（二）管理者思维固化

　　固化之一：沿用旧的“管理模式”。有的部门以单位编制少、人员紧缺为借口，坐等办证、发证，不去主动对主管和监管的行业进行监管。或者只对发证的市场主体进行监管，不去对无证经营者进行监管。

　　固化之二：采取“一概论”。一些部门甚至一些地方党政领导，仍然将无照经营当做工商部门的事情，凡涉及无照经营清理工作的，一概由工商部门主办或全办。凡因经营中出现问题，属于无营业执照的，总是习惯责怪工商部门监管不力。

　　固化之三：抱住《办法》不放。实行先照后证后，不少法律法规得到了修订，如《危险化学品安全管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《药品管理法》、《印刷品管理条例》、《营业性演出管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《生猪屠宰管理条例》等，都明确赋予了许可审批部门和行业主管部门查处无证经营的职权，也有的法律法规正在修订。在这种情况下，依照《无照经营查处取缔办法》第四条“公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门(以下简称许可审批部门)亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。”第十四条“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”的有关规定，和新法优于旧法、特别法优于普通法、上位法优于下位法的原则，以及《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中提出的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，对查处未经许可审批，擅自从事经营的违法行为，职责分工已经非常明确，不存在相关部门无法可依情况。而有的部门仍然以现有《无照经营查处取缔办法》未修订公布，该《办法》第四条规定，无照经营违法行为，“由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处”，进行推诿扯皮，使严肃的行政执法处于尴尬境地。

　　（三）监管模式和监管手段滞后

　　1、发现难。实行“先照后证”改革后市场主体数量增多，河南省放宽住所注册登记，允许“一照多址，一址多照”，“住宅也可用作住所和经营场所登记”，国务院要求推行“双随机、一公开”监管。在这种情况下，对无照经营的监管难度会进一步加大，使用旧的监管模式，已经无法及时准确掌握无照经营行为的信息。事实上，无照经营具有突发性、流动性、分散性，单靠有限的监管力量很难被发现。今年初，市区一拆迁的“城中村”发生乙炔气爆炸，如果不是有人拨打110报警，在一片废墟中，很难发现农家小院围墙之内，还隐藏着一个临时生产乙炔气送往工地销售的“黑窝点”。当时，基层工商所听说后，派人驱车查看，先是找不到路，后来找到了因为院墙太高，大门上锁，里面养有狼狗，始终未能看到经营现场。

　　2、调查难。无照经营者除通过教育疏导能及时办照的外，一般具有很强的顽固性和对抗性，多数不配合调查。有的“你来我走、你走我来”和执法人员捉迷藏；有的听到风声，大门紧锁，人不见面；有的明明开着门，却说没营业；有的“老板不在家，我是新来的”，一问三不知等。如果不是经营者想要办照找上门，工商所对违法者给于处罚是很难的。

　　3、取缔难。一者由于无照经营的市场主体人员多为解决生存问题而开展经营，如果强行取缔容易造成冲突，引发社会矛盾，影响社会稳定。二者法律法规并没有关于“取缔”的明确定义，执法人员担心一旦“取缔”不成，或“死灰复燃”，将会“引火烧身”带来执法风险。

“先照后证”改革后加强无照经营监管的建议和对策

　　（一）广泛进行宣传

　　一是重点宣传什么是“先照后证”。“先照后证”顾名思义就是先申领营业执照后再办理有关许可证。实行“先照后证”改革后，经营者只要领到工商部门营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动，如果要从事需要许可的生产经营活动，再向主管部门申请，等审批许可后方可经营。由此可见，“先照后证”绝不等是“先经营再办照”、也不等是“领照就能经营”、更不等是“允许无证经营”。各级各有关部门要通过多种途径，利用各种形式，正确宣传引导，增强经营者守法经营意识，消除各种认识误区。

　　二是重点宣传实行“先照后证”后监管部门职责分工。根据国务院有关文件精神，和《河南省人民政府关于落实先照后证改革决定加强市场主体经营行为监管工作的实施意见》，监管部门的职责是：工商部门负责市场主体从事一般经营项目生产经营活动的监督管理，依法查处市场主体违反工商行政管理法律、法规的经营行为。审批许可部门负责市场主体从事审批经营项目生产经营活动的监督管理，依法查处未取得许可证或批准文件擅自从事审批事项经营的违法行为。也就是说，我们过去说的无照经营，被分为两种情况，一种情况是无证经营，法律、法规对查处部门有明确规定的，由法定部门予以查处，法律、法规没有规定查处部门或者查处部门不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。另一种情况是无照经营，只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，由工商部门予以查处。由此可以看出，以后工商部门负责查处“无照经营”，不再是广义的无证无照经营，而只是狭义的、一般行业的“无照经营”。对其他的需要审批许可的行业，则是主要履行督促指导办照的义务和责任。“同一经营事项涉及多个审批许可部门的，相关部门依法在各自职责范围内履行监管职责”。这一新的转变，需要大力宣传，以便凝聚共识，形成合力，打破固化思维。

　　（二）创新管理模式

　　2010年，中央综治办《关于做好将查处无照经营纳入社会治安综合治理目标考评工作的意见》要求，无照经营治理工作应由各级党委、政府统一领导，各部门齐抓共管、综合治理。因此，以后整治无证无照经营，必须依靠全社会形成合力，建立社会共治的监管模式。特别是要把治理的延伸到基层单位。乡镇、街道要完善责任追究、考评奖励等制度，建立群众监督、社区（村组）日常管理、监管部门抽查相结合的工作模式，构建查处取缔无证无照经营工作的长效机制。居委会、村委会、业主单位、房租出租个人乃至全体市民、村民，都要积极主动参与到清理无证无照经营行动中来，发现线索及时举报，用法律来铲除滋生无证无照经营的土壤，维护公众利益。各有关部门落实市场监管职责，在确保安全的前提下，采取扶持优惠政策，鼓励办证办照，采取现场会诊、逐户整改、逐批疏导的办法，帮助解决问题，营造良好的社会秩序和经营秩序。建立监管部门尽职免责失职追责机制，对那些依法履行了职责的部门和人员，即使发生了安全事故，也应免于追究责任。

　　（三）提升监管水平

　　工商等市场监管部门要下力气解决人力不足、手段落后问题。积极研发移动监管、移动办案、远程监控系统，利用信息化带来的便利，快速收集、固定证据，提高办案效率。向社会公布无照经营的举报电话、来信地址、电子邮箱等，对来自各方面（包括群众举报、监管部门通报、媒体曝光、检查发现）的信息进行及时有效地归集、分流和处理。在建立市场主体信息警示公示监管平台的基础上，增加无照经营查处“名单库”内容，及时录入有关信息，利用大数据、云计算技术，对无照经营数据进行分析研判，及时掌握其区域分布、行业分布的特点，研究采取集中治理措施，实现精准化监管。对违法失信者，实施联合惩戒，依法予以限制或禁入，净化市场经济秩序。