政府投资项目审计

　　政府投资项目审计，是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算情况，进行的审计监督。

　　政府投资项目审计有利于督促相关单位加强资金和项目管理，提高投资效益，推动国家宏观投资政策的贯彻落实，推进廉政建设，促进深化投资体制改革。

　　1、全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的项目；

　　2、未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的项目；

　　3、上述政府投资项目审计时，可以对直接有关的施工、设计、材料供应等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。

　　1、履行基本建设程序情况。主要审查项目的建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计、招投标、建设实施、竣工验收等程序是否符合规定；有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等。

　　2、有关政策措施执行和规划实施情况。主要审查项目建设是否符合国家宏观调控政策、相关产业政策，是否符合国家或地区发展规划等。

　　3、项目建设资金管理情况。主要审查项目建设资金到位和管理使用情况，反映挤占挪用建设资金、损失浪费等问题。

　　4、工程质量、安全情况。主要审查工程建设质量和安全管理制度的建立、健全和落实情况，揭露和反映工程质量安全隐患等。

　　5、设备、物资和材料采购情况。主要审查设备、物资和材料采购是否按照规定实行招标，招标过程中有无低价中标、暗箱操作等重大违法违规问题和经济犯罪案件线索。

　　6、工程造价情况。主要审查已完成投资的真实性、合规性，揭露和反映虚假计量、设计变更不实和造价不合理等问题。

　　7、土地利用和征地拆迁情况。主要审查征地拆迁资金拨付和管理使用情况，揭露挤占、挪用、套取、截留征地拆迁资金等行为。

　　8、环境保护情况。主要审查采取的相关环境保护措施的合理、有效性，分析项目建设对环境造成的影响等。

　　9、投资绩效情况。主要审查项目是否按照计划工期实施，评审项目的投资效益，包括经济效益、社会效益和环境效益，分析存在问题的原因；揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题，促进深化投资体制改革等。

　　近年来，审计署政府投资项目审计取得了以下成效：

　　1、保障了国家扩大内需等一系列重大决策部署的贯彻落实。审计机关紧紧围绕国家经济社会发展大局，将国家重点建设项目、国债资金以及重点行业专项资金作为审计重点，不断深化发展和提升水平。如1998年至2003年，中央财政每年筹集1000多亿国债资金投入国家基础设施建设，审计署及时审计中央储备粮库、水利、公路、铁路、农村电网改造、机场和城市基础设施等7个行业的建设资金，延伸审计和调查了2600多个国债建设项目，促进加强了国债项目管理，提高了国债资金使用效益。

　　2、促进了投资管理水平和投资效益的提高。审计机关通过将关口前移，及时跟进，组织对国家重大投资项目、重大公共事项以及灾后恢复重建项目的跟踪审计，审计投资金额达２万多亿元，深入揭露了投资与建设内控制度不健全、管理不严、损失浪费、工程质量不合格等突出问题，挽回和避免损失1000多亿元，有效促进了国家重大项目和事项的顺利完成，提高了固定资产投资绩效，并惩治了工程建设领域的违法犯罪和腐败行为。

　　3、推动了建立健全投资领域相关政策法规和规章制度。审计署先后集中力量，组织对529个重点水利建设项目、554座病险水库除险加固项目、247个粮油仓储项目、76个机场项目、39条高等级公路项目、25条重点铁路项目、18个重点电力项目等进行了审计，突出反映了各行业普遍存在的体制机制和制度方面问题，及时向国家有关部门提出审计建议，推动建立完善政策法规和规章制度，在服务国家宏观经济管理中发挥了积极作用。

　　政府投资审计存在的问题如下：

　　（一）审计人员缺乏，难以达到审计全覆盖的要求。

　　一是受机构、编制的限制，审计人员少。地方政府特别是县一级每年开工至少30多个项目，投资上亿元，仅仅依靠有限的几名审计人员审计，难以做到应审尽审，为保证审计质量、规避审计风险，审计不得不作出取舍，难以对固定资产投资领域实行全面监督。二是复合型审计人才缺乏。审计人员多是财务出身，近年虽招聘了一些工程造价专业的人才，但很少能够综合运用工程、造价、财务、管理、经济、法律等多方面的知识，涉及到城建交通、市政、水利、国土整治等工程领域，要求既懂工程建设全过程、又要具备审计经验，目前这方面复合型人才极其短缺，严重制约着政府投资审计；加上工程招投标、合同签订、施工、监理、竣工结算全过程的业务数据采集、转换难度大，对运用计算机辅助审计的要求越来越大，难以满足审计全覆盖和跟踪审计全过程的要求。

　　（二）跟踪审计不到位，审计过程全覆盖大打折扣。

　　政府投资的建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，目前的政府投资审计多是事后审计，大都采取竣工决算的审计方式，主要起揭露和监督作用，对建设过程中已经造成的损失浪费，只能是事后查处，项目前期决策、立项、设计及招投标审计缺乏有相关经验的专业人才，项目实施之前阶段基本处于盲区；目前，有些项目审计在施工阶段就介入，但仍存在很多缺陷而不能弥补。

　　（三）审计内容不够深，绩效审计难以落实。

　　一直以来，审计人员往往侧重于建设项目管理、资金管理、预算执行、工程造价等方面的审计，在规范建设资金使用，遏制投资与建设领域的腐败现象，加强建设项目管理等方面起了积极的作用，但对于投资是否合理，经济效益、社会效益、环境效益如何，一概不管。

　　(四)审计手段较落后，新型审计不适应。

　　近年来虽然引进了计算机辅助审计，但更多的是作为手工审计的补充，大多情况下是先以手工方式核算工程量，然后再上机套用定额。传统的看图纸、拖皮尺、手工计算工程量的方法，依然是当前审计的主要手段，使审计人员大量有效工作时间耗费在工程量的测量和计算上，更加剧了审计资源和审计任务之间的矛盾，已越来越不适应形势发展的要求。

　　（五）审计监督乏力，风险难以有效控制。

　　一是建设主管单位内控制度不严谨，没有严格按照程序办事。由于相关管理人员缺乏，管理水平不高，责任心不强，程序上能省就省，现场管理不规范，管理漏洞多成为较为普遍的现象。建设单位工程管理、施工单位与财务管理紧密联系，没有建立完整的内控制度，没有做到上个程序制约下个程序、下个程序控制检查上个程序；即使制定了规章程序，但在实际操作中没有按照规定和程序严格监管办理。二是社会中介机构参与审计不规范，将审计廉政风险转嫁给政府审计。少数社会中介机构审计人员出于公正性审计的习惯，对工程变更单、签证单审核时，只要建设单位、施工单位、监理单位已签证的，一般均予认可，对其合理性、合法性未作进一步分析，对工程管理上的问题未作深层次的审查，不进行必要的延伸核实，产生审计风险。审计报告由审计机关出具，对外承担审计责任和审计风险的主体仍是国家审计机关。

　　政府投资审计的对策建议如下：

　　（一）多渠道解决审计力量匮乏问题，营造良好的审计环境。

　　一是争取地方政府人财物的支持，在人员经费上加大保障力度。将扩充编制、引进投资审计人才纳入地方政府工作计划之中。同时争取地方政府安排一定数额的专项经费，用于聘用社会中介机构，引进特殊审计人才，升级抽芯机、丈量仪、计算机、工程计算软件等审计设备。二是加大培训力度，建立人才选拔、培训机制。通过岗位培训、脱产学习、以审代训、干部交流等方式，加速培养一批既懂工程、财务会计，又懂计算机技术、法律知识的复合型人才，不断提高投资审计人员业务技能和综合素质。三是公开招标，选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位，协助审计机关进行投资项目审计。

　　（二）规范审计程序，在审计程序上做到全覆盖。

　　一是建立投资项目信息数据库，科学确定审计项目。每年年初，在选取审计项目之前，应先掌握本地已建和在建项目情况，建立建设项目信息数据库，尽力做到“全面审计，不留死角”，便于领导及时掌握和科学决策。二是严格执行审计现场签证。政府投资项目建设，地下及隐蔽工程较多，施工单位往往在隐蔽工程中巧立名目、千方百计增加各种签证。因此要严格把关现场签证，全力保障资金使用安全和效益。三是实行图纸集中会审制。造价审计的重点是准确把握图纸与实际施工的联系与差别。根据审计经验，建立健全图纸会审制，审计人员审阅图纸后，应集中会审，集思广义，快速把握图纸的准确内容和造价决算中的重点和难点，防止审计过程中多计、少计或重计工程量。四是实行重大事项集体研究决定制。工程结算审计中有争议的问题很多，为规避风险，投资审计项目中不确定因素造成的难以决断的事项，必须由参审人员集体研究决定，并形成文字记录，存档保存。五是将项目主审责任制与交叉复核相结合，防范和化解审计风险。项目主审责任制，即由具备工程造价资质的审计人员轮流担任重大项目的主审，并对工程造价承担全部责任，其他审计人员则配合审计资金来源、管理及使用情况，以此强化主审的直接责任；交叉复核，即由各项目主审相互交叉复核对方的项目审计资料，最大限度地防范和化解因工作疏忽或其他原因导致的审计风险。采取此种做法，锻炼每位审计人员投资审计工作能力，充分利用现有的审计资源，提高审计工作效率，降低审计工作风险。

　　（三）全程跟踪审计，在审计过程上做到全覆盖。

　　彻底改变传统的竣工决算事后审计，将审计“关口”前移，做到全程跟踪审计，将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等建设全过程，有效渗透到投资领域的各个环节，及时发现各个环节存在的问题，及时堵塞漏洞，做到从源头上制止决策失误、在事中控制违规操作，于事后保证工程决算和工程款结算的真实合法，尽可能避免小问题酿成大损失，提高审计效果。

　　（四）积极向效益审计过渡，促进审计科学发展。

　　政府投资审计必须分析项目是否符合国家的产业政策、是否符合当地发展需要，是否具有可行性，投资规模是否在批准的预算之内，投资结构是否合理，投资项目的内控制度是否健全有效；从长远和整体来看，是否符合绿色发展的需要，是否符合科学发展的三维纲要，分析项目的经济效益、社会效益和环境效益。

　　（五）改进审计手段，提高投资审计工作质量。

　　近年来，大批应用新技术、新工艺、新材料的建设项目应运而生。这些建设项目具有施工困难、结构复杂等特点，且大多采用工程量清单计价结算的方法。传统的看图纸、拖皮尺、手工计算工程量的方法不能适应新形势下投资审计的需要。因此，改进审计手段，创新审计方法成为开展投资审计的现实需要，应大力推行计算机辅助审计，将工程算量软件、钢筋分析软件、GPS定位系统、激光测距仪等软件和设备应用到具体的审计中。

　　一、严格政府投资项目审计监督全覆盖计划

　　审计机关应严格实行政府投资项目审计监督全覆盖计划管理。一是审计机关根据法律、法规、规章和上级审计机关工作安排，确定年度需要审计的政府投资项目。二是发展改革部门应当在年末，向审计机关提供本年度政府投资项目立项批复的情况。三是政府投资项目主管部门和建设单位应将年度已完成的政府投资项目竣工验收后，向审计机关提供《政府投资项目审计申请函》。四是审计机关按照，全面审计，突出重点，合理安排每年度政府投资项目审计全覆盖计划，报本级人民政府批准后实施。

　　凡未列入年度审计计划的政府投资项目，由政府投资项目主管部门和建设单位，依法依规进行项目工程结算或竣工决算审计。审计机关在对政府投资项目主管部门和建设单位经济责任审计或部门单位财政财务收支审计、专项资金审计或其他事项审计时，对涉及到未列入年度审计计划的政府投资项目也要依法依规一并进行审计监督。

　　二、增强政府投资项目审计监督全覆盖素质

　　政府投资项目具有涉及面广、额度大、项目多、内容复杂、技术要求高、难度大。因此，必须要从以下几个方面，切实加强政府投资项目审计队伍素质建设。一要整合审计机关现有资源，即打破审计机关传统专业科室界限，将审计机关现有内部审计队伍中综合素质较高的人员集中起来，参加政府投资项目审计；二要聘请一些有资质、实力强、业绩优的社会中介机构人员参加政府投资项目审计；三要对参加政府投资项目审计人员进行专门培训，集中学习政府投资项目建设有关政策法规和经济学、工程学、计算机等辅助审计知识技能，明确政府投资项目审计中应关注的重点，关键点和应注意的事项。请有经验的专家介绍政府投资项目审计的方法、技巧和经验。组织参审人员座谈交流政府投资项目审计的体会和建设性意见建议，以达到参审人员提高认识，转变观念，统一思想，增强素质，从而保证优质高效地开展政府投资项目审计监督。

　　三、确保政府投资项目审计监督全覆盖质量

　　审计质量，是审计工作的生命线。审计人员在实施政府投资项目审计时，一定要针对政府投资项目的规模、政府投资项目性质、政府投资项目特点、政府投资项目的要求，认真做好审前调查，并在审前调查的基础上，进行分析、研究、论证，拟制好切实可行、行之有效的审计项目实施方案。在政府投资项目实施审计中，要严格按照审计证据的合法性、合规性、客观性、相关性、充分性要求，认真搜集各项具体有关的证据，认真做好审计底稿，写好审计日记。

　　政府投资项目审计主要应包括以下方面：履行政府投资项目建设程序情况；政府投资项目建设控制和资金来源、使用情况；政府投资项目建设管理情况；政府投资项目建设有关政策措施执行和规划实施情况；政府投资项目建设工程质量情况；政府投资项目建设设备、物资和材料采购情况；政府投资项目建设土地利用和征地拆迁补偿情况；政府投资项目建设环境保护情况；政府投资项目建设结算情况；政府投资项目建设竣工决算情况；政府投资项目产权移交情况；政府投资项目法律法规执行情况；政府投资项目建设绩效情况等。

　　除重点审计上述方面外，还应重点关注：（1）政府投资项目招标环节。主要审查政府投资项目是否依法依规严格进行了公开、公平、公正的招投标，招标文件与投标书、签订中标施工合同的内容是否一致，该项目招标控制价合同、招标代理合同、勘探合同、设计合同、监理合同、设备和材料采购合同等取费标准是否超过国家规定的计算依据等。（2）政府投资项目设计变更，尤其是隐蔽工程环节。主要审查该项目设计变更、隐蔽工程是否有影像资料，是否经会议研究确定，是否有佐证资料，是否有完善的工程量清单和施工单位、监理单位、业主单位负责人签证手续，采购的材料价格和取费标准是否存在违背中标合同、擅自套用或违规高套定额等。（3）政府投资项目财政财务收支环节。主要审查该项目负责单位是否严格执行了财政财务收支管理制度规定，结算的各种票据是否真实、合法、合规，各种费用支出是否按照合同约定的工程进度、结算、决算的规定要求付款，收款单位的名称、账号是否与该项目合同签订的单位名称、账号一致，业务招待费支出是否严格控制在规定的限额以内。信贷资金是否严格按国家有关规定管理和使用等。有条件的，还要选择一些投资额大、影响面广、与民生关系密切的政府投资项目实行跟踪审计，拟制《政府投资项目跟踪审计实施细则》具体规范政府投资项目跟踪审计行为，更加有效促进政府投资项目绩效和防范风险。

　　在对政府投资项目建设审计中应做好以下“七个方面结合”即：政府投资项目审计与国家有关政策法规宣传相结合；政府投资项目资金账面审计与现场实物审核相结合；政府投资项目资金数据审计与审批程序审查相结合；政府投资项目建设资金就地审计与外调审查相结合；政府投资项目建设资金审计与追缴违规违纪资金相结合；政府投资项目建设资金审计与跟踪问效相结合；政府投资项目建设资金审计与提建议督促整改规范管理相结合。从而促进规范政府投资项目建设资金管理使用行为，提高政府投资项目建设资金的使用绩效。

　　四、注重政府投资项目审计监督全覆盖信息化

　　优化政府投资项目审计全覆盖信息数字化建设，不仅能较好地解决政府投资项目审计全覆盖力量不足，监督滞后等问题，而且还关系到能否有效实现政府投资项目审计全覆盖质量和效果。因此，在实施政府投资项目审计全覆盖时，一要积极运用计算机辅助审计，包括运用AO和OA交互等计算机审计信息化新技术对政府投资项目建设有关数据的采集，有关资料的取证、筛选、汇总和出具政府投资项目建设审计意见、审计决定、以及政府投资项目建设资料的归档等。二要建立封闭、安全、快捷、畅通的政府投资项目审计全覆盖信息网络，注重开发应用数据库，如：国家有关政策法规数据网络、历年被审计的政府投资项目财政财务收支法规执行数据网络；政府投资项目建设典型违法违纪案件数据网络等。三要努力实现政府投资项目审计全覆盖资源共享，对国家审计署开发的各种信息化软件和一些省市开发的审计信息化软件要加以实际运用。并要积极探索政府投资项目审计全覆盖资源的共享方式，不断提高政府投资项目审计全覆盖信息化水平。四要加强政府投资项目审计全覆盖信息系统安全管理。如应规定审计人员不得随意改变计算机的设置，不得任意删除系统事件，以防因操作不当而引起系统故障，甚至系统崩溃，审计信息丢失。再如，不得安装与审计信息无关的软件，特别是游戏软件，因为，有的软件还会因自行修改计算机设置而造成审计信息系统被破坏。并要严格遵守保密制度，确保审计信息的安全，对存有审计信息的计算机和外部储存器，要注意采取保护措施，外出审计时，便携式计算机和数据软件要做到机不离人，盘不离手，防止泄密现象发生。

　　五、加强政府投资项目审计全覆盖绩效评价

　　政府投资项目绩效评价，实际上就是对政府投资项目建设效果综合评价，既不能用固态静止的观点去评价，也不能只顾眼前利益、局部利益的经济效益。而是要用联系和发展的观点，着眼于生态环境的改善、人民生命财产的安全、生产力水平、人民生活质量提高和有利于经济社会持续、健康、稳定的发展。因此，我认为应着重从以下几个方面来进行政府投资项目建设绩效评价：一要看其政府投资项目是否符合国家有关政策规定，是否代表了政府投资项目资金最经济或最合理的。如政府投资项目资金到位率、政府投资项目资金使用率、政府投资项目资金流失率等；二要看其政府投资项目资金是否实现了投入最小化，产出最大化。如政府投资项目建设的完工率、政府投资项目建设的验收率、政府投资项目建设闲置率及政府投资项目建设绩效能力等；三要看其政府投资项目是否达到预定目标的经济效益和社会效益。如拟制《政府投资项目资金预算计划及投向分析表》、《政府投资项目资金建设绩效分析表》、《政府投资项目资金建设成果调查统计表》、《政府投资项目资金投入、管理、使用及绩效满意度分析表》的方式，对政府投资项目建设资金经济性、效率性、效果性进行科学评价。

　　在对政府投资项目建设绩效评价时，还要注重运用常规统计分析和抽样统计分析等技术方法，对有关要素指标进行量化分析。还应结合同类型、同地区、同对象、同类型、历史水平、现在水平、相比较的有关经济指标、技术指标、质量指标等参数加以分析评价，真正做到政府投资项目建设绩效评价，实事求是、切实可行、客观有效。

　　六、严肃财经法纪

　　政府投资项目建设领域，是最容易出现权钱交易，产生腐败的领域之一。因此，参加政府投资项目建设审计的人员，一定要增强廉政风险控制意识，树立正确的人生观、价值观和荣辱观，自觉遵守中央八项规定，严格执行八不准审计纪律，认真签订《廉洁审计责任状》。审计机关要加强廉洁审计监控督查，切实防范廉政风险。审计人员一定要严格依法依规对政府投资项目建设进行审计监督，凡发现的一般性问题，要及时提示、提出建议，督促整改。对发现在政府投资项目建设中既不按照国家政策规定执行，又不严格加强政府投资项目建设管理，我行我素、顶风违纪、徇私舞弊、贪污贿赂，造成重大经济损失浪费等违法违纪问题的疑点和线索，一定要采取强有力的审计手段和先进的审计技术审准、审实、审深、审透，除给予必要的经济处罚外，还要及时移送有关机关追究党纪政纪责任。性质严重，情节恶劣，触犯刑律的，还要移送司法机关依法追究刑事责任，绝不姑息迁就。