国家审计

　　国家审计是由审计机关依法对公共资金、国有资产、国有资源管理、分配、使用的真实合法效益，以及领导干部履行经济责任和自然资源资产及生态保护责任情况所进行的独立监督活动。

　　根据宪法第91条规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。

　　国家审计坚持党对审计工作的集中统一领导，依法独立行使审计监督权。具体有以下特征：

　　一是法定性。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国审计法》及其实施条例等法律法规，《中国共产党党内监督条例》等党内法规和《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件、《国务院关于加强审计工作的意见》等对审计监督职责作出明确规定，赋予审计机关维护经济秩序、推动改革、推进法治、促进廉政、强化问责、保障发展等职责和任务。

　　二是独立性。《中华人民共和国宪法》规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　三是全面性。凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计。审计对象和内容涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域。

　　四是专业性。审计的实施需要依赖专业知识和技术方法。审计人员需要具备扎实的专业知识、专业胜任能力和工作经验，同时还需要严格遵守法律法规和国家审计准则，恪守审计职业道德。

　　五是及时性。审计具有反应快速的特征。审计机关可以根据党和国家中心工作的安排以及国民经济运行形势变化的需要，抽调审计力量开展专项审计，及时向党中央、国务院报送相关信息，供党中央、国务院及时掌握真实情况。

　　按照不同的标准和角度，国家审计可划分为多种类型。例如，按审计实施地点分类，可以分为现场审计、送达审计等；按审计目标分类，可以分为财务报表审计、合规性审计和绩效审计等。

　　审计实践中，国家审计业务类型主要包括政策落实跟踪审计、财政审计、金融审计、企业审计、政府投资项目审计、民生审计、资源环境审计、经济责任审计和涉外审计等。

　　审计功能是指审计在经济社会运行中所表现出来的功效和能力。现实中，对审计的功能和职能常常不做严格的区分。国家审计的“免疫系统”功能，具体内涵包括：

　　1、预防功能。审计凭借其内生性的威慑作用及独立性的优势，对危害国家、集体和人民群众利益的行为进行震慑，防止违法违规意念转化为违法违规行为；对发现的普遍性、倾向性和苗头性问题提前发出预警，防止苗头性问题转化为趋势性问题、局部性问题演变为全局性问题等。

　　2、揭示功能。审计通过一定的方法和途径，反映被审计对象真实情况，揭露其存在的问题。实现审计监督，就必须揭露违法违规、经济犯罪等行为；揭露体制障碍、制度缺陷、管理漏洞等问题；揭露损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等现象。

　　3、抵御功能。审计通过处理处罚、提出建议、督促整改等方式，促进健全制度、规范机制、完善体制，从而抑制经济社会运行中的各种“病害”。国家审计因其地位独特，涉及面广，可以为政府及其有关部门提供客观、可靠的经济社会运行信息。在获取信息过程中，不仅要揭示问题，还要在此基础上，对产生问题的原因，进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，从而促进提高经济社会运行的质量，推动经济社会全面协调可持续发展。

　　国家审计作为国家政治制度不可或缺的组成部分，是国家治理机制发挥效用的重要保证，其职责是国家审计制度的核心问题之一，是国家法治建设的重点，是依法审计的重要保障，正确认识并切实履行好审计职责是充分发挥国家审计作用的重要前提。

　　一、国家审计职责的构成要素

　　国家审计职责是政府职责的一个重要方面，是审计职责在政府审计领域的具体表现。从广义上讲，国家审计职责包括国家审计监督职责和其他职责两个方面。从狭义上讲，仅指审计监督职责，这是国家审计的基本职责。

　　国家审计职责的内容为审计机关的事权范围和审计目标的实现程度。具体来讲，应当包括履行国家审计职责的主体、国家审计的事项范围、审计目标层次以及审计报告要求四个要素。这四要素之间彼此依赖，相互依存。职责主体框定主体范围，事项范围是基础，目标层次是内容，报告要求是表现。确定国家审计职责首先要明确是谁的职责，只有确定了实施主体，才能谈接下来的具体实施内容；之后这个主体才能确定履行职责的事项范围，只有确定了事项范围，才能据以确定审计职责的其他内容；履行审计职责就是要实现各项审计事项的审计目标，只有实现了某项审计事项的审计目标才能表明这项审计职责得到了充分履行；只有按规定要求将审计事项各项目标的实现情况向有关方面作出报告，才表明该项审计职责履行的完成。

　　二、国家审计本质是确定国家审计职责的基本依据

　　国家审计的本质决定了国家审计职责的内容和范围，是确定国家审计职责内容的根本依据。因此，分析国家审计职责首先要厘清国家审计本质。

　　国家审计是以政府为审计主体的，不同于内部审计和社会审计，必须关注政府责任。关于国家审计的本质，目前，学术界和审计部门形成了解除受托责任论、经济监督论、民主和法治工具论和权力制约论等几种不完全等同于社会审计和内部审计的独特观点，每一种审计本质观点的提出都是对审计本质认识的进一步深化，但都只是从特定的角度来反映政府审计的基本特征。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上，对国家审计本质提出了更深刻、更全面的认识，即在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。笔者认同审计本质国家治理论，正是因为存在着国家审计参与国家治理的政治基础,国家审计从产生便成为国家治理结构的范畴。审计“免疫系统”功能与国家治理目标是相同的，都是通过构建核心理念，调动必要的资源，采取必要的措施实现政府权力的相互制衡，维护政府权力运作的有效性，推动经济和社会其他领域协调发展，以实现国家善治。

　　三、国家审计职责随着国家治理任务和重点的变化而不断拓展和深化

　　我国的国家审计工作是在国家宪法的明确规定下开展起来的。1982年的《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府财政收支，对国家的财政、金融企业和企事业单位的财务收支进行审计监督。根据《中华人民共和国宪法》制定的《中华人民共和国审计法》，进一步明确了审计机关要对上述财政、财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。从我国国家审计工作20多年的发展历程来看，随着国家治理任务和重点的变化，国家审计职责也在发生着深刻的变化，除履行上述基本职责外，每个不同的历史阶段，国家审计在党和政府的领导下，始终围绕国家治理，自觉承担起新的职责和使命，适应了环境的要求和时代的需要，在不断完善国家治理、进而实现国家的可持续发展中发挥了不可替代的作用。

　　从审计工作不同历史阶段的发展实践看，审计职责已不仅仅局限于客观公正地评价政府的经济行为及其制度安排的合理性，更多的是广泛关注经济运行和政府管理的宏观层面，努力从大量分散的、表面的、彼此孤立的微观审计成果中，发现经济运行和社会管理存在的共性问题、难点问题、热点问题、苗头性或倾向性问题，为政府经济政策的调整和完善提供有针对性的审计建议，以此来促进行政决策的优化。实践证明，国家审计凭借其相对独立的地位和对社会熟悉的优势，通过充分发挥国家审计的治理功能不断提升国家治理水平，是国家治理的忠诚实践者，并逐步发展成为推动实现国家良好治理的关键要素。当国家审计的治理功能有效时，就能显著提高国家治理成功的可能性。同时，完善、有效的国家治理机制能促进国家审计充分履行职责。

　　四、充分发挥国家审计治理功能的实现路径

　　作为国家治理的重要组成部分，国家审计必然把实现国家治理目标作为根本任务并一直努力践行。但随着国家治理的不断深入，对国家审计提出了更高的要求，审计工作必须不断总结经验、寻找差距，不断调整和校正发展路径，不断适应国家治理的需要并有所作为。笔者认为，致力于增强国家审计的监督、评价和建设性功能对提高国家治理水平是非常重要且必要的。

　　（一）强化国家审计的监督功能。国家审计在政府从运动员向裁判员转型的背景下,应强化自己的监督职能,打击腐败、保证透明、追求问责。当前，审计结果问责存在对移送司法、纪检监察机关的处理结果没有及时反馈，对被审计单位自行纠正或处理的问题因没有监督和跟踪机制而屡审屡犯的问题，这些都表明应引入审计结果问责机制，即要建立由监察机关牵头，法制、人事、财政、审计等部门参加的行政问责监督联席会议制度，以加强问责工作的协调和配合；要完善行政问责各监督责任链条，对监督主体失责的也应由上级主管机关进行问责；要建立和完善行政问责网络体系，推进各种责任追究制度的建立和落实，从而促进政府加强问责，提高管理水平。

　　(二)推进国家审计的评价功能。国家审计通过评价功能推动政府及时改进行政管理制度，审计评价结论也已成为社会各界关注的焦点。我国推进国家审计的评价功能的两个前提是:优化公共政策评估机制和改革财政预算管理体制。要实现国家审计的评价功能,还应对我国现行的财政预算审计制度进行改革和完善。首先，应建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的全面预算审计机制，确保预算执行审计的客观、公正和有效。其次，应建立全部政府性资金审计制度，将预算管理体系外的其他政府资金也纳入审计范畴，逐步拓宽审计的覆盖面，强化审计的约束力。最后，对政府预算执行绩效审计制度化标准化提高政府效能。通过深化政府预算审计制度改革，实施政府预算审计，能够揭示政府预算制度存在的问题，提出改进建议，推动政府预算制度改革和公共财政体制的建立。

　　(三)提升国家审计的建设性功能。审计的建设性功能是将审计职能进一步延伸和放大，不限于实施监督与发现问题，并提出处理处罚意见，即治标性审计，而且要针对问题及产生问题的体制、机制和制度方面的深层问题，提出建议和意见，实施治本性审计。发挥国家审计建设性功能的前瞻性、预防性和预测性作用，要求审计人员要充分利用审计归纳分析能力,关注审计过程中发现的关系民生的教育、医疗、就业、住房、社保等问题,向国家管理监督机关提供宏观决策依据，不断提升国家审计的建设性功能，使国家审计成为推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益，促进国家治理良好发展的有力推动者。

　　在国家治理中，国家审计作为保障经济社会健康运行的免疫系统，有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力解决问题、抵御病害的建议,有责任在永不停留地促进国家健全机能、改进机制、筑牢防线，未来的国家审计也必将担负起更加重要的国家治理职责。

　　实施审计监督，通过揭示国家法规和制度本身的时效性、局限性，来推进法规和制度体系的完善；通过发现参与经济行为的各方在严格执行各项法规和制度中存在的问题，来切实保障依法行政和遵纪守法得到落实；通过提出完善法规和制度体系的建议和保障法规制度得到落实的意见以及对违规行为和违规行为人进行处理，促进我国法规和制度体系的健全。

　　（一）检验法规和制度的时效性和合理性。任何事物，包括法规和制度都是有其发生、发展的过程。在法规和制度建立的初期，是适应当时的政治、经济和社会环境的，发挥了很大的作用。但是随着政治、经济和社会环境的变化，一些法规和制度的局限性也逐渐体现出来。国家审计就是要充分发挥本身的作用，通过对制度审计、政策审计以及专项审计，来发现法规和制度中存在的与现行政治、经济和社会环境等方面不适应、不兼容，甚至与原来建立的初衷有所违悖的情况。

　　国家审计已经在这方面做了很多的工作，取得了一些成绩。例如已经实施过得国债资金审计，公路、铁路、民航等中央预算内建设资金审计，养老、医疗等专项社保资金审计，保障性住房政策审计等众多专项资金和政策效应审计。

　　以住房公积金制度为例，公积金制度的建立旨在加强对住房公积金的管理、提高城镇居民的居住水平、促进城镇住房建设等方面发挥作用。但是通过2005年至2006年的国家审计发现，随着经济的发展和住房公积金规模的变化，住房公积金制度覆盖率低，惠及面窄；公积金缴存金额悬殊，存在“穷人帮助富人”的问题；不同行业公积金缴存额差距较大，拉大了收入差距；不合理的缴存政策，削弱了个人所得税调节收入差距的作用等弊端也逐渐体现出来。

　　（二）保障法规和制度的严格执行。任何设计良好的法规和制度如不能严格执行，就难以发挥其应有的效力和作用。国家审计的另一项重要任务和作用就是监督和保障法规和制度的严格执行。这包括参与法律、制度和政策的政府、企业、自然人等各方。

　　首先，审计实施过程就是检查法规和制度执行情况的过程。例如，在城镇保障性安居工程跟踪审计中，审计既要检查各地政府是否严格按照国家规定的住房困难家庭标准制定保障政策，又要检查住房困难家庭是否如实进行申报；既要检查政府是否如实按进度支付施工企业工程款，又要检查施工企业是否严格按国家质量管理规定施工。

　　其次，通过揭示各方行为中与法规和制度不相符合的情况，既严格依法处理，以儆效尤，维护法律权威；又要督促整改，确保法律实施，维护法制统一，促进营造公平正义的法治环境。

　　（三）提出完善法规和制度的建议和意见。对完善法规和制度的意见和建议是审计成果的重要体现，也是审计在依法治国中的重要作用。通过揭示法规和制度与现行政治、经济和社会环境等方面不适应、不兼容的地方，发现参与经济行为的各方在执行法规和制度中存在的问题并分析原因，审计应该提出相应的建议和意见。一是提出建议，促进现行政策的调整和完善。例如通过住房公积金制度审计，促进完善了公积金制度，建立了“保底封顶”等政策。二是促进经济行为参与各方调整行为，严格按法规和制度执行。例如通过住房保障政策审计、通过失业保险金制度和城市低保制度审计，审计促进各地政府出台了相应的保障政策、扩大了保障覆盖面，促进失业人员和低保人员如实申报。

　　然而，审计在依法治国中还有很长的路要走，还有很多功能尚未充分发挥出来。目前，我们实施了大量的公路、铁路、民航等中央预算内建设项目审计，但是审计的结果还局限在就项目说项目，没有提升到对行业的规范和标准的制定上来。例如，我们在审计中都指出很多高海拔、地震频发区的机场项目“超概算”问题，但大多就止步于此。我们应该分析这些特殊地理区域的机场超概算严重的原因，并结合工程项目管理部门，制定出这些特殊地理区域机场建设的标准和规范，这样才保证今后在这类区域建设机场、公路、铁路等基本项目有标准和规范可以依循。

　　在新形势下，国家审计应顺应新时期国家治理的新要求，通过创新审计理念、审计管理机制和审计方式方法，切实有效地全面发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在依法治国中发挥更大的作用、作出更大的贡献。