招标控制价审计

　　招标控制价审计是指国家审计机关对工程招标控制价，从技术的角度，根据招标控制价编制规定及时发现并纠正预算编制中的技术性错误；从经济的角度，提出优化设计的建议供建设单位参考；从市场的角度，结合当地某些施工子项目市场价格的通行做法，提出减少造价的建议；从管理的角度，提出在项目实施过程中应注意的问题。审计的结果作为政府及其建设单位在招标过程中制订招标控制价的重要参考依据。

　　在审计机关先期开展的政府投资项目审计中是不涉及招标控制价审计这一问题的，开展招标控制价审计工作是从2008年《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500――2008）施行后开始的，且在少数地区探索尝试，至今只有大约5年左右的时间。随着工程量清单计价规范在政府投资项目中的广泛运用，以“控制量，指导价，竞争费”的工程造价原则在招标投标中得到了极大的体现。但在政府投资项目结（决）算审计时，审计人员发现一些工程造价问题与招标控制价有关，有些不合理甚至不合法增加投资支出的因素因已经形成的招标控制价而无法挽回，也很难追回，而且加大了审计风险。于是各地审计机关开始了招标控制价审计的尝试，在摸索中前行，在前行中创新，形成了如今蔚然成风的招标控制价审计。

　　（一）控制投资成本。近年来，通过审计发现，建设单位公布的招标控制价常常存在过高或过低的现象。招标控制价编制过高。建设单位自行编制或委托造价咨询机构编制的招标控制价要高于工程实际合理的控制价，有的建设单位甚至直接用项目预算或计划投资额来代替控制价进行招标控制；还有的直接虚编部分不存在的工程量，以便为私设“小金库”、套取国家资金创造条件。招标控制价编制过低。建设单位公布较低的拦标价，吓退部分竞标者，而让与其存在某种利益的单位中标，然后再通过设计变更、现场签证等方式对中标单位予以补偿，以达到违规串标的目的。对工程招标控制价进行审计监督，就是要保证其编制合理，降低政府投资风险，节约财政资金，有效预防、揭示和抵御了投资建设领域的各种违纪违规问题，充分发挥审计的“免疫系统”功能。

　　（二）降低审计风险。传统的工程项目审计以事后监督为主，对已经发生的问题可以说是力不从心。合同一经签订，签约双方是平等民事法律主体，合同约定内容受《合同法》保护，任何人不得改变。在现有的法律范围内，审计机关的审计结果不能作为司法裁判的依据，而只能作司法参考。这就容易导致法律诉讼甚至败诉的情形。而招标控制价审计工作是在项目招标或者合同签订前进行的审计程序，是一种事前的行政监督管理行为，对政府投资项目预算中存在的造价水分问题通过审计予以挤出，从而理顺了投资审计法律关系，降低了审计诉讼风险。

　　（三）独立客观审计。与工程结算审计这种事后审计不同，招标控制价审计属事前审计。审计机关根据设计图纸等资料，按照国家规定的定额和当地材料价格信息，对招标控制价进行审计。由于没有进行项目招标，不针对具体利益对象，因此，审计中大大减少了各种干扰，从而使审计的独立性更强，审计结果的客观公正性也更强。

　　（四）提高工作效率。通过对工程项目招标控制价审计及后续的跟踪审计，审计人员对造价变化形成过程情况熟悉，这就为项目竣工结算审计打下了基础，减少了结算审计工作的难度和工作量，提高了审计工作效率。

　　（一）审查工程量计算的正确性。工程量计算直接影响到招标控制价的准确程度。工程量的计算具有较强的技术性，审计人员在开始审查前应先与被审计单位和设计单位的工程技术人员取得联系，请他们详细介绍项目情况，并索取相关资料，用作审查依据。通过对了解的情况的分析、整理，得出大致的概念，而后对照设计图纸逐项审查，发现少计漏计项目，应予以补充，重计多计项目，应予以剔除。

　　（二）审查套用定额的正确性。定额套用直接影响招标控制价中的人工、材料、机械的消耗量，是工程量清单报价的关键所在。审计中要注意两种情况：一是对定额单价相对较高的分部和子目工程，尤其是运用新材料、新能源等补充定额，可以通过答疑或协商的办法，考虑使用“议价”，并尽可能在招标书中明确。二是对无定额可套用的工程量项目，应采用议价编制，但尽可能在上报预算中给出议价依据。议价项目直接列支，全部计入直接材料费核算，且不允许计算任何费用。

　　（三）审查材料单价的正确性。材料价格对招标控制价的影响很大，约占工程造价的60%-70%，应作为审计的重点。为有效降低工程造价，审计部门必须深入建筑材料市场，及时、全面、准确掌握市场价格信息，并依据科学的市场信息，搞好工程量清单计价中的单价审核工作。

　　1.清单工程量中存在的问题。对清单工程量的审核主要是防止清单工程量发生重大偏差而引起投标方不平衡报价的可能。清单工程量中容易出现的问题有：没有准确执行《清单计价规范》编制工程量清单，导致出现漏项或者重复列项，给招标人造成误解，给评标工作和工程结算工作产生不利影响；工程量计算偏差比较大，错误多，造成投标人在不平衡报价时指引错误，出现报价偏差，从而造成对工程预期估计不准确。

　　2.项目特征编制中存在的问题。项目特征是构成分部分项工程项目、措施项目自身价值的本质特征，是对项目的准确描述，是确定一个清单项目综合单价不可缺少的重要依据。在编制项目特征时容易出现的问题有：项目特征描述不清或与设计不一致，造成各个涉及工程造价编制的参与方无统一项目标准，对工程实际做法无法真实还原到造价当中，不利于选出最合适、有实力的中标者；特征中材料、设备品种、规格描述不统一，对建设工程造价产生影响；特征多余的描述，造成信息繁杂、不利于识别、产生歧义，对投标报价造成干扰。

　　3.综合单价确定中存在的问题。综合单价即完成一个规定清单项目所需的人工费、材料和工程设备费、施工机具使用费和企业管理费、利润，以及一定范围内的风险的费用。综合单价确定中容易出现的问题有：套用定额子目不准确，脱离实际；换算、调整含量易忽略，比如混凝土标号、砂浆配比的换算造成造价中“缪以毫厘，失之千里”的夸张体现；定额工程量的错误计算，影响综合单价的准确性。

　　1.对清单工程量编制的建议。在清单工程量编制中，首先要以清单计价规范、相关定额为依据。工程量的计算以图纸、设计文件为基础，确认核对好图纸选用的规范，混凝土强度等级等一系列的工程设置；要依据定额中工程量的计算规则计算，保证工程量不多报、不漏报，在工程量清单编制过程中，仔细核对、多级复核，必要时可委托两家咨询单位进行交叉编审，查找工程量清单中存在的错误或不足，保证清单编制质量，为营造公平的招投标环境奠定坚实的基础。

　　2.对项目特征描述的建议。对项目特征描述要全面、准确，要满足清单计价规范的强制要求，并且结合施工工艺对清单项目进行“施工还原级”描述，使投标人正确理解拟建工程的特点、设计要求以及业主的要求；对施工中主要材料和对主体结构部位使用材料的规格、性能、品牌等关键信息予以说明；与无关信息不在特征项目中体现，让特征描述简介明了，突出重点，说明工艺做法；对于一些在工艺做法不容易描述或者该项技术有进步余地的项目给报价人自由空间结合自身实际情况自主报价，有利于降低成本，推进“四新”的应用。

　　3.准确选定综合单价的建议。准确套用定额，关键是熟悉施工工艺和内容，对照图纸施工工艺以及社会施工中一般做法进行套项，最终要把定额施工内容与实际对应上。招标控制价反映具体的社会平均水平，在编制时就一定要根据实际状况、施工技术措施等制定出合理的施工方案，从而选取定额中合适的子目；要重点关注套项中容易忽略的细节，重点核对混凝土标号、砂浆配比是否与设计一致，在套用的子目中是否进行了替换；清单项中子目的工程量要根据相应的图纸、地区消耗量定额计算规则进行计算，对于有些子目工程量与清单工程量不一致的情况，此部分在计算中要认真核对。

　　在开展招标控制价审计时，审计人员往往只注重最终审计结果的三方签证，却没有单独取证，也没有要求工程量清单的发布机构重新发布，存在一定审计风险。

　　首先，根据建设工程工程量清单计价规范的规定，工程量清单是由具有编制招标文件能力的招标人或受其委托具有相应资质的中介机构进行编制，是招标文件的组成部分。审计机关对工程量清单有审计监督权，但没有招标文件的编制发布权，不能直接改变招标文件中的工程量清单。其次，经过三方签证以后的招标控制价是审计人员根据审计后有增减变化的清单工程量组价而形成的结果，投标单位的投标报价是按招标文件中的工程量清单组价而成的，审计部门与投标单位在组价的清单工程量上不对等，是一种不公正的行为。再次，清单计价的建设工程合同一般情况适用单价合同，工程量以实际完成清单工程量结算。在结算审计时，审计人员对中标单位在最终完成的清单工程量与招标控制价及招标文件中的清单工程量对比计算时，会因为招标前审计部门与投标单位的清单工程量不对等而产生冲突，引起不必要的纠纷。例如：招标时，某清单项招标文件中发布的为100m3，投标单位为100m3，审计审定为80m3（没有重新发布招标文件）。结算审计时，若中标单位已完成施工图纸全部内容，并且该项无变更，该项目在计量上容易产生矛盾。

　　综上所述，应该在招标控制价审计时，对审计后的工程量清单（有审增、审减情况）有必要取证，并要求招标文件的发布部门重新发布招标文件，并作为审计成果存入项目档案，防范审计风险。