金融监管

　　金融监管或称金融监督管理，是指一国的金融管理部门为达到稳定货币、维护金融业正常秩序等目的，依照国家法律、行政法规的规定，对金融机构及其经营活动实施外部监督、稽核、检查和对其违法违规行为进行处罚等一系列行为。

　　金融监管首先是从对银行进行监管开始的。这和银行的一些特性有关：①银行提供的期限转换功能，即银行在储蓄—投资转化过程中，为储蓄者提供短期资产和流动性，把储蓄集合起来，再根据投资者的需要提供期限相对较长的负债和资金，从而实现期限转换；②银行是整个支付体系的重要组成部分，作为票据的清算者，降低了交易的费用；③银行的信用创造和流动性创造功能。这三大特性使得维持银行业的稳定性成为必要。后来，人们发现非银行金融机构甚至是一些非金融企业和银行一样，在经营中面临的问题是有共性的，从而进一步扩展到对整个金融业的监管。

　　在现代市场经济体制中，金融监管对经济、金融运行具有重要的意义。实施严格、有效的金融监管，是维护正常金融秩序、保持良好金融环境的重要保证，有利于增强宏观调控的效果，促进经济和金融的协调发展，也是一国金融国际化发展的重要条件。

　　1.公共利益论。这一理论源于20世纪30年代美国经济危机，并且直到20世纪60年代都是被经济学家所接受的有关监管的正统理论。这一理论认为，监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公平、不公正和无效率或低效率的一种回应。正因为政府的参与能够解决市场的缺陷，所以政府可以作为公共利益的代表来实施管制以克服市场缺陷，而由此带来的公共福利将大于管理的成本。

　　2.保护债权论。这一理论的观点是，为了保护债权人的利益，需要金融监管。所谓债权人，就是存款人、证券持有人和投保人等。如前所述，银行等金融机构存在严重的逆向选择和道德风险等问题，投资者必须实施各种监督措施，但是由投资者来进行监督的成本是昂贵的，而且每个投资者都来实施相同的监督也是重复多余的，更为重要的是，很多投资者如存款人不了解银行的业务，没有实施监督的激励，由此形成了监督的“自然垄断”性质，以上种种造成“搭便车”的行为使外部监管成为必要。存款保险制度就是这一理论的实践形式。

　　3.金融风险控制论。这一理论源于“金融不稳定假说”，认为银行的利润最大化目标促使其系统内增加有风险的活动，导致系统内的不稳定性。这种不稳定性来源于银行的高负债经营、借短放长和部分准备金制度。银行经营的是金融资产，这使得各金融机构之间的联系非常密切，而各种金融资产的可流通性又使得银行体系有着系统性风险和风险的传导性，易产生多米诺骨牌效应，所以金融业比其他行业有更大的脆弱性和不稳定性。因此，通过金融监管控制金融体系系统性风险显得异常重要。

　　4.金融全球化对传统金融监管理论的挑战。以上传统理论针对的都是国别金融监管，即从一个国家的角度，由本国金融管理部门掌握监管的决策权，对本国的金融活动进行管理。20世纪30—70年代，世界各国金融监管侧重于稳健与安全，但是越来越强的金融全球化趋势使得这一模式受到挑战。20世纪70年代以来，金融监管更强调安全与效率并重，同时对跨国金融活动的风险防范和国际监管协调更加重视。其主要原因有：第一，伴随着金融全球化，大量金融机构跨境扩张和发展，各种新的金融工具层出不穷，金融市场的传统分界线越来越模糊，各国金融市场之间的联系越来越密切，由此带来的信息不对称问题比任何时候都更为突出，金融交易技术和结构的复杂化也使得监管成本与效率不成正比，金融监管的难度加大；第二，金融管理当局既担负着维护本国金融体系稳定的责任，同时为了提高本国金融业的国际竞争力，又要不断鼓励本国机构参与国际金融业务活动，这样就要受到国际上的监管约束，这种约束包括国际惯例、国际条约和国与国之间的协调。因此，一国金融管理部门的监管行为不再是单边的而是多边基础上的合作。面对这些变化，监管理念需要改变，有人提出要变金融监管为金融监控。金融监控是一种全方位、整体上的对金融业的管理和控制，包括内部监管和外部监管，既有管理部门的监督，也有市场施加的约束。当然，这并没有否认金融监管的经济理论体系。

　　金融监管体制是指一国金融管理部门的构成及其分工的有关安排。世界各国的金融监管体制差异很大，一个合适的监管体制能够大大提高监管的效率。金融监管体制可以从不同的角度加以分类。

　　1.以中央银行为重心的监管体制和独立于中央银行的综合监管体制。这主要是按银行的监管主体以及中央银行的角色来分类的。

　　(1)以中央银行为重心的监管体制。这是以中央银行为重心，其他机构参与分工的监管体制。美国是其中的典型代表。美国对银行类金融机构采取双线多头的监管体制，双线是指存在联邦和州两级监管机构，多头是指在联邦这一级又存在多个分工协作的监管机构。在联邦这一级，美联储负责监管在各个州注册的联储会员银行，联邦存款保险公司负责监管所有在州注册的非联储会员银行，货币监理署负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构，储贷监理署负责监督参加联邦保险的储贷协会和互助储蓄银行，国家信用社管理局负责监管所有参加联邦保险的信用社。除此之外，各个州的金融监管当局负责监管在本州注册的银行，尤其是在本州注册的非联储会员银行。由于几乎所有的州立银行都参加了联邦存款保险，所以这些银行同时也接受联邦存款保险公司的监管，即同时处于联邦和州两级监管机构的双重监管。一个重要变化是，1999年《金融服务现代化法案》以金融控股公司的形式确立了美国金融混业经营的制度框架，同时赋予美联储对金融控股公司的监管权力。这样，美联储成为唯一一家能同时监管银行、证券和保险业的联邦机构。属于这一类型的还有法国、印度、巴西等国家。

　　(2)独立于中央银行的综合监管体制。这是在中央银行之外，同时设立几个部门对银行、证券和保险金融机构进行监管的体制，但是中央银行在其中发挥独特的作用。德国是其中的典型代表。早在1961年，联邦德国《银行法》就授权成立联邦银行监督局。它隶属财政部，在银行监管中发挥中心作用，同时联邦德国《银行法》要求它在监管中与德意志联邦银行和联邦证券交易监督局保持一致。由于德国的银行可以同时经营证券和保险业务，所以银行监督局就是一个综合性金融监管机构。作为中央银行，德意志联邦银行在金融管理体制中的作用是独特的。联邦德国《银行法》承认银行监督局的功能和德意志联邦银行的功能密不可分，而且银行监督局自身缺乏分支机构，没有统计职能，必须借助德意志联邦银行的分支机构网点，因此德意志联邦银行也被要求参与银行监管。在监管工作中，两者各有侧重点，又能彼此制约。例如，银行监督局负责制定和颁布有关监管的规章制度，德意志联邦银行负责对金融机构的各种报告进行分析，进行日常的监管活动。1999年欧洲中央银行成立，德意志联邦银行失去了独立制定货币政策的职能，原有监管体制受到了挑战。在实行这一体制的国家中，除德国外，英国、日本和韩国等国家也陆续建立了独立于中央银行或财政部的综合监管当局，但都存在中央银行的监管部门与独立的综合监管机构的协调问题。

　　2.综合监管体制和分业监管体制。这是从监管客体的角度进行分类的。

　　(1)综合监管体制。这是指将金融业作为一个整体进行监管。在这种体制下，监管主体可以对不同类型的金融机构发挥监管职能，全面履行监管的职责，属于功能性监管。英国是其中的典型代表。1979年以前英国没有正式的金融监管，银行监管以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管没有正式的法律依据，只能通过“道义劝说”方式进行。1979年英国通过《银行法》，赋予英格兰银行金融监管的权力，使金融监管迈上法制化、正规化的道路。1997年，英国政府提出金融监管体制改革方案，把英格兰银行的监管权力剥离出去，成立了金融服务局，负责对银行、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批和审慎监管，以及对金融市场、清算和结算系统的监督，从而统一了监管。实行综合监管体制的主要目的是适应金融经营体制从分业转向混业的需要。随着混业经营趋势的发展，实行综合监管体制的国家越来越多，如瑞士、日本和韩国等。

　　(2)分业监管体制。这是指对不同类型的金融机构分别设立不同的专门机构进行监管。长期以来，大多数国家实行的都是分业监管体制，这和金融分业经营有关。当前，由于仍然实行分业经营体制，金融发展水平不高，金融监管能力不足，大多数发展中国家仍然实行分业监管体制。

我国金融监管体制的演变

　　20世纪80年代以来，我国的金融监管体制根据金融发展情况不断演变，经历了单一全能型体制、分业监管体制和综合监管体制。

　　1992年以前，中国人民银行作为全国唯一的监管机构，在国务院领导下承担对全国所有银行和非银行金融机构的监管职能。1992年10月，国务院证券委员会(证券委)和中国证券监督管理委员会(证监会)同时成立，证券委由国务院14个部委的负责人组成，是中国证券业监管的最高领导机构，而证监会则是证券委的监督管理执行机构，从而拉开了中国金融业分业监管的序幕。

　　1995年，《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》颁布，确定了中国金融业分业经营的法律框架。1998年，确定中国人民银行负责监管商业银行、信托投资公司、信用社和财务公司。同时，国务院确定证监会为直属国务院的正部级机构，是全国证券期货业的主管部门。1998年11月，中国保险监督管理委员会(保监会)成立，保监会也是直属国务院的正部级单位，是全国保险业的主管部门，依法统一监督和管理保险市场。至此，我国基本形成了由中国人民银行、证监会和保监会组成的分业监管体制。这一体制的确立，有利于加强对新生的证券和保险行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水平不高的情况下产生金融风险。随着外资银行的大举进入，金融机构业务经营的拓宽，不同金融机构的业务出现了一定的交叉，对混业经营风险的监管提上了议事日程。2000年6月，为了提高监管效率，中国人民银行、证监会和保监会建立了联席会议制度，以加强三大监管机构的协调。

　　为了进一步健全金融监管体制，2003年3月10日，第十届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定成立中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)。4月28日，银监会正式挂牌成立，履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责和相关职责。中国人民银行继续发挥其独特的作用。2003年底修改的《中国人民银行法》明确规定中国人民银行及其分支机构负有维护金融稳定的职能，主要包括以下几个方面：一是作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构；二是共享监管信息，采取各种措施防范系统性金融风险；三是由国务院建立监管协调机制。该法还明确赋予中国人民银行在金融监督管理方面拥有监督检查权，包括直接检查监督权、建议检查权和在特定情况下的全面检查监督权。这种独立于中央银行的分业监管体制形成，使中央银行和监管当局腾出更多的时间和空间，以更细的分工专司其职，迅速提升货币政策和银行监管的专业化水平，从而加快了金融改革与发展的进程。

　　经过15年的发展和实践，中国金融市场和金融监管体系建设已取得长足发展，但仍然无法满足新时代新任务提出的新要求。为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署，2018年2月28日，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要加强和优化金融管理职能，增强货币政策、宏观审慎政策、金融监管协调性，优化金融监管力量，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，维护国家金融安全。2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,决定组建中国银行保险监督管理委员会。

　　《深化党和国家机构改革方案》指出，金融是现代经济的核心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会。其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，保护金融消费者合法权益，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，维护金融稳定等。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

　　为了进一步完善我国金融监管体系，2023年党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)，并在十四届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过。《方案》中与金融监管有关的内容主要包括：①在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管；②深化地方金融监管体制改革，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，压实地方金融监管主体责任；③将中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构；④统筹推进中国人民银行分支机构改革；⑤完善国有金融资本管理体制；⑥加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

　　现代金融监管的基本内涵包括宏观审慎管理、微观审慎监管、保护消费权益、打击金融犯罪、维护市场稳定和处置问题机构。

　　现阶段金融监管面临诸多挑战，主要有以下几方面：①世界经济复苏分化加剧，增长动力不足；②由高速增长向高质量发展转变阶段，金融与实体经济适配性不足、资金循环不畅和供求脱节等现象相互影响；③现代科技的广泛应用使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化；④金融机构公司治理与高质量发展要求相比仍有差距；⑤专业化处置机构和常态化风险处置机制不健全；⑥金融生态、法制环境和信用体系建设任重道远。

　　加强和完善现代金融监管重点从以下方面着手：①强化党对金融工作的集中统一领导；②深化金融供给侧结构性改革；③健全“风险为本”的审慎监管框架；④加强金融机构公司治理和内部控制；⑤营造严厉打击金融犯罪的法治环境；⑥切实维护好金融消费者的合法权益；⑦完善金融安全网和风险处置长效机制；⑧加快金融监管数字化智能化转型。

近年来我国对重点领域的监管进展

　　1.对影子银行的监管。影子银行是指常规银行体系以外的各种金融中介业务，通常以非银行金融机构为载体，对金融资产的信用、流动性和期限等风险因素进行转换，扮演着“类银行”的角色。我国的影子银行突出表现为以下五个特点：①以银行为核心，表现为“银行的影子”。②以监管套利为主要目的，违法违规现象较为普遍。③存在刚性兑付或具有刚性兑付预期。④收取通道费用的盈利模式较为普遍。⑤以类贷款为主，信用风险突出。

　　2017年2月的中央财经领导小组第十五次会议上特别指出，要坚决治理市场乱象，坚决打击违法行为，我国金融监管部门开始对影子银行乱象进行系统治理。自2017年起，银保监会集中开展“三违反”“三套利”“四不当”“十乱象”专项整治，规范对交叉金融的监管，推动“类信贷”表外业务回表。2018年4月27日，中国人民银行等金融管理部门发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，明确资产管理业务属性，统一产品标准，减少跨机构跨市场套利，我国影子银行的野蛮生长得到根本遏制。

　　2.对地方金融组织的监管。地方金融组织是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构。近年来，地方金融业态快速发展，在服务地区实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用。但部分机构内控机制不健全，发展定位产生偏差，存在一定的风险隐患，少数机构违法违规经营甚至从事非法金融活动，加大了区域金融风险。

　　2017年以来，各省、自治区、直辖市成立地方金融监督管理机构，加强对地方金融组织的监管，取得明显成效。但在日常监管和风险处置中，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外。2021年4月，国务院金融稳定发展委员会办公室印发《地方金融组织统计制度(试行)》，为准确监测地方金融组织发展情况，科学评估地方金融组织风险状况提供了统计依据。2021年12月，中国人民银行发布《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》，向社会公开征求意见，为地方金融监管提供了规则和上位法依据。

　　3.对金融控股公司的监管。金融控股公司是指对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。近年来，我国金融控股公司发展较快，但有一些金融控股公司，主要是非金融企业投资形成的金融控股公司，盲目向金融业扩张，存在监管真空，风险不断累积和暴露。

　　为加强对非金融企业、自然人等主体控股或者实际控制金融机构的监督管理，规范金融控股公司行为，防范系统性金融风险，2020年9月国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，对金融控股公司实施准入管理。同月，中国人民银行会同相关部门印发《金融控股公司监督管理试行办法》，对金融控股公司行为和非金融企业等设立金融控股公司进行规范。2023年，《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整中国人民银行职责机构编制的通知》明确，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责，划入国家金融监督管理总局，中国人民银行宏观审慎管理局不再承担对金融控股公司等金融集团的日常监管职责。

建立维护金融稳定长效机制

　　1.完善维护金融稳定的机构设置。为加强金融监管协调、补齐监管短板，2017年全国金融工作会议决定，设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称金融委)，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，强化金融监管部门监管职责，确保金融安全与稳定发展，同时，在地方层面设立金融委办公室地方协调机制和成立金融稳定发展领导小组。2023年《党和国家机构改革方案》进一步对机构设置进行了优化。一是组建中央金融委员会，加强党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，作为党中央决策议事协调机构。不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构，将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室。二是组建中央金融工作委员会，统一领导金融系统党的工作，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公。

　　2.推进金融稳定立法。我国金融法治建设不断加强，但也存在不足，缺乏金融风险防范化解处置的整体设计和统筹安排。为建立金融风险防范、化解和处置的专门制度安排，人民银行会同有关部门深入研究、反复论证，起草了《中华人民共和国金融稳定法(草案)》(以下简称《草案》)。《草案》旨在建立健全高效权威、协调有力的金融稳定工作机制，进一步压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任；加强金融风险防范和早期纠正，实现风险早发现、早干预；建立市场化、法治化处置机制，明确处置资金来源和使用安排，完善处置措施工具，保护市场主体合法权益；强化对违法违规行为的责任追究，以进一步筑牢金融安全网，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。《草案》明确了国家金融稳定发展统筹协调机制的职责，规定国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展，研究系统性金融风险防范、化解和处置以及维护金融稳定重大政策，部署开展相关金融风险处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。