公法

　　公法主要是指调整国家与普通公民、组织之间关系以及国家机关及其组成人员之间关系的法律，其内涵在于对国家公权力的规范与制约、对公民私权利的保障。例如政府向公民征税，为律师颁发律师证等。行政机关有时也会以行政合同的方式行使公权力。行政合同虽然名为合同，但实际属于公法行为，行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，在行政合同中，行政主体与相对人之间地位并不对等。典型的行政合同如土地出让合同、土地征收合同等。

　　“法无授权不可为”作为一项公法原则，其意思是指：没有法律的授权和规定，公权力不得作出侵害公民权益的行为。这一原则以人民主权理论为基础，可追溯到世界上早期的政治和法律文献。1776年《弗吉尼亚权利法案》第2条规定：“所有的权力都属于人民，因而也来自人民；长官是他们的受托人和仆人，无论何时都应服从他们。”1789年法国《人权宣言》第3条规定：“整个主权的本原主要寄托于国民。任何团体、任何个人不得行使主权所未明确授权的权力。”第8条又规定：“除非根据在犯法前已经制定和公布的且系依法施行的法律受到惩处，不得处罚任何人。”公权力必须受到制约和监督，这一理论源自人民主权学说，同样构成“法无授权不可为”的理论基础。世界上不少法律思想家的论述都蕴含了这层意义。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此我们强调要“把权力关进制度的笼子”。是否具有公权力、如何行使公权力，都需由法律授权，这本身就是对公权力的约束。我们对“法无授权不可为”的理解，在内容和操作上必须把握以下几点：

　　一是，“法无授权不可为”是指执法主体作出某种公务行为必须有法律依据。这里的“授权”之“法”，不仅指“法律”，也包括“法规”和“规章”等。但是，法律规范有高低位阶之分，因而授权也有位阶之分。根据法律保留原则，没有法律（全国人民代表大会及其常委会制定）依据，行政法规、地方性法规不得作出限制和剥夺公民基本权利的规定；没有法律和法规依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。实践中，有的部门和地方以“红头文件”擅自限缩公民的权利，超越了法律规定。

　　二是，“法无授权不可为”并不是指执法主体作出任何行为都必须有直接的法律依据。执法行为可分为授益行为与侵益行为，法律行为与事实行为。“法无授权不可为”主要针对侵益行为。侵益行为为公民设定义务或剥夺、限制其权益，会给公民带来不利法律后果。公权力机关的事实行为不需要法律的授权，如学习、开会和购买办公用品等。这类行为不产生直接的法律效果，虽然可能影响公民的权利义务，但并不是由公权力的意图所致。同样，对那些旨在增进公民利益和社会福祉的授益行为，政府可以大胆地创新实践，即便没有法律法规的授权，仍然具有正当性和合法性，但前提是不减损公民的既有权利。

　　三是，“法无授权不可为”要求公权力的行使不得超越法律权限。任何职权及其运行都有边界，权力的边界就是权限。权限包括纵向权限与横向权限，包括主管权、管辖权和决定权的权限。这些权限本身就是由法律法规确定的。“法无授权不可为”是指公权力主体在行使公权力行为时，必须严格在法定权限范围内行事，不得超越权限，越权无效。

　　公私法划分的角度有如下三种：

　　主体视角

　　国家作为法律关系的主体之一，可能实施国家权力，也可能以国家采购这样非行使国家权力的方式进入法律关系。主体视角认为国家在以公权载体实施国家权力的方式进入法律关系时，调整此种法律关系的法就是公法。

　　内容视角

　　即以公私法在规范内容的区别作为划分依据

　　法律途径视角

　　所谓法律途径，是指由何种法院审理某一类法律纠纷，比如劳动纠纷由劳动法院审理，行政纠纷由行政法院审理。

　　公私法区分的学说

　　利益说，以法律涉及的是公共利益还是私人利益为判断标准。但社会本身是为个人服务的，而个人的集合组成了社会，因此公共利益和私人利益之间并非泾渭分明。

　　隶属说，公法调整隶属关系，私法调整平等关系。但公法也调整同级行政区划之间的法律关系，而私法中的个体也并非完全平等，比如孩子和父母，学生和老师。

　　主体说，公权载体以公权载体的身份参与法律关系时，则属于公法关系。此为今天通说，但对于公权载体参与法律关系时是否以公权载体的身份进行，殊难界定，比如国家照顾行为。