程序正当原则

　　程序正当原则指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。包括行政公开、公众参与和公务回避三个原则。

　　从内容方面看，程序正当原则包含了以下三个方面：

　　1.行政公开原则

　　所谓行政公开原则，是指除依法需要保密的事项以外，行政机关的行政管理活动应当公开透明，以有效保障公民的知情权。

　　需要注意的是，这里的行政公开跟通常所说的政府信息公开含义并不完全相同。政府信息公开更强调一般的政府公共信息应向社会公众公开，以保障公众的知情权。而程序正当原则中的行政公开则更强调具体行政管理过程中的个案信息应向当事人公开，保障当事人的了解权，使得当事人能够及时知悉案件有关情况，以便更有效地行使陈述申辩权。如果符合阅览卷宗的条件，应当保障当事人依法阅览卷宗的权利能够得到有效实现。

　　在程序正当原则中，行政公开是基本前提，没有行政公开，当事人对案件有关情况一无所知，便无法有效参与具体的行政管理过程，也就难以有效陈述、申辩，对最终的行政决定施加影响也便无从谈起。

　　2.公众参与原则

　　所谓公众参与原则，是指行政机关若要作出重要规定和决定，尤其是作出对公众不利的行政决定，应当充分听取公众的陈述和申辩，以保障公众对行政管理的参与权。具体说来，这些参与权主要包括陈述和申辩权、监督权、要求听证的权利以及获得救济权等。

　　与行政复议和行政诉讼这些事后救济方式不同，当事人在行政行为过程中提出陈述和申辩，是一种事中救济方式，可以及时防止和纠正违法行政行为，针对违法行政行为也可以及时止损，防止造成更多危害后果。所以从经济学的角度来讲，相对于事后救济而言，事中救济要显得更为便宜也更为高效。

　　这里需要注意的是，程序正当原则中的公众参与，更强调个案中的当事人参与，亦即应当提供和保障当事人陈述意见和为自己申辩的条件和机会。更为重要的是，这种陈述申辩对最终的行政决定应能产生实质影响，而不是沦落为走过场。

　　那么，应如何防止行政机关将这些法律规定的参与行为演变为作秀呢？一个基本的约束手段就是说明理由制度，亦即针对当事人的陈述申辩，行政机关应当在行政决定中说明是否采纳这些陈述申辩的理由。说明理由既可以规范和约束行政权的行使，也可以回应当事人的质疑，同时也为当事人寻求救济提供便利。

　　3.回避原则

　　所谓回避原则，是指行政机关工作人员在实施行政管理的过程中，若与行政相对人存在利害关系，则应当依法实行回避。

　　众所周知，任何人不得做自己案件的法官原则拥有悠久的历史，也已成为现代法治的一项基本准则。

　　我们知道，程序正当原则作为行政法的基本原则，不只是一项学理总结，同时也是行政法的正式渊源，在行政实践中具有法律约束力。在具体个案的司法实践中，当相关法律规范付诸阙如，或者相关规定已经无法适应变动不居的现实情况时，法官即可直接运用程序正当原则对案件作出裁判。易言之，程序正当原则具有规范依据的适用效力，对法律制度漏洞可以发挥弥补作用。尽管这里的程序正当原则与学理上经常提及的“正当程序”并不完全等同，但在司法实践中，人们似乎更喜欢用“正当程序”这一提法。“正当程序”也的确已经越来越经常地成为法院裁判的直接依据，对于缺乏足够成文法规则作支撑的司法审判实践而言，发挥了愈益重要的规范作用。

　　作为一项基本原则，从某种程度上讲，程序正当原则只是提出了程序的大体要求，在条件具备时，应在行政行为法的具体规则层面进行更为详细的程序制度设计，并明确相应的程序后果。惟如此，程序正当原则所承载的制度功能和价值追求方可得到更好的实现。

　　案例：

　　某市场监督管理局执法人员王某和同事在该地某菜市场进行检查时，发现小强熟食店出售的驴肉没有在显著位置标明驴肉价格，未按照规定明码标价。经过现场检查，查明当日该店出售驴肉共获得收入2000元。该市场监督管理局执法人员当场对小强熟食店下达责令整改通知书，责令其立即标明价格。后向其送达《行政处罚听证告知书》，小强熟食店负责人在法定期限内未提出公开听证申请。该市场监督管理局依据《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》的相关规定，对该熟食店作出没收违法所得2000元并罚款2500元，罚没合计4500元的行政处罚决定，并将《行政处罚决定书》直接张贴在小强熟食店所在的菜市场公告栏内。

　　这则案例中涉及到以下几个执法程序问题：

　　1.某市场监督管理局在行政处罚程序中未听取小强熟食店负责人的陈述和申辩，程序是否合法？

　　2.若小强熟食店申请公开听证，执法人员王某是否可以主持听证？

　　3.若某市场监督管理局没有告知小强熟食店行政处罚的理由和依据，程序是否合法？

　　4.某市场监督管理局将《行政处罚决定书》张贴在公告栏进行送达，程序是否合法？

　　案例分析：

　　一、听取陈述和申辩

　　行政机关作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应当依申请或者主动举行听证，通过听证程序保障相对人的陈述和申辩权。对当事人陈述权和申辩权的保护是程序正当原则的重要内容。

　　我国行政处罚法、行政强制法、行政许可法等法律规定里明确规定了行政机关听取相对人陈述和申辩的义务。因此，某市场监督管理局在行政处罚程序中未听取小强熟食店的陈述和申辩，程序违法。

　　二、“自己不做自己的法官”

　　行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或者应当事人的申请回避。同时，程序正当原则还要求行政处罚的听证由非本案调查人员主持。因此，若小强熟食店申请公开听证，作为行政处罚案件的调查人员王某不可以主持听证；小强熟食店负责人认为听证主持人与该案件有直接利害关系的，有权申请其回避。

　　三、告知并说明理由

　　行政机关作出任何行政行为，特别是作出对相对人不利的行政行为，除非有法定保密的理由，否则都必须说明理由，以保障行政管理相对人的知情权、参与权及救济权。行政告知是法定的强制程序，通过告知程序来保障当事人的知情权从而保障当事人的实体权益，同时履行告知程序也是当事人有效行使陈述权和申辩权的前提。因此，某市场监督管理局对小强熟食店作出行政处罚决定之前应当告知其处罚的事实、依据和理由，否则不得作出行政处罚决定。同理，某市场监督管理局在具备直接向小强熟食店送达行政处罚决定的条件下，通过公告栏张贴的方式向小强熟食店进行送达，损害了小强熟食店获悉处罚内容的知情权及通过复议、诉讼进行权利救济的权利，违反法定程序。

　　“正当程序是最低的公正标准”“程序正当是看得见的正义”。行政法的程序正当原则要求行政机关作出影响相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，让正义以百姓看得见的方式实现。

　　法条：

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，执法人员与案件有直接利害关系或者有其他其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。

　　第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

　　第四十五条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人的陈述、申辩而给予更重的处罚。

　　第六十二条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。

　　第六十三条第一款规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。

　　第六十四条第（四）项规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。

　　《价格行政处罚程序规定》第二十九条第一款规定，价格主管部门对案件调查报告进行审查后，作出行政处罚决定之前，应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定以及作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩权利；符合听证条件的，应当一并告知听证的权利。

　　第三十条规定，当事人要求陈述、申辩的，应当在收到行政处罚事先告知书后三日内向价格主管部门提出。当事人逾期未提出的，视为放弃。