全国税务行政处罚裁量基准

　　全国税务行政处罚裁量基准是国家税务总局制发的规范性文件。税务行政处罚裁量基准即税务机关为规范行使行政处罚裁量权而制定的细化量化标准，应当包括违法行为、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容。

　　2026年9月28日，国家税务总局发布2026年第20号公告，正式出台《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》，配套《税务行政处罚“轻微不罚”事项清单》，将于2026年11月1日正式实施，标志着税务行政处罚裁量基准实现全国范围统一。原六大区域差异化裁量规则同步废止，告别“同案不同罚”，跨区域经营企业迎来统一执法标尺。新规不创设新处罚，只是对现有税法处罚幅度细化量化，但对企业涉税自查、风险应对、稽查配合提出全新要求。

　　为树立和践行正确政绩观，助力全国统一大市场建设，维护法治公平、强化合规管理，保障纳税人缴费人合法权益，进一步规范税务行政处罚裁量权行使，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则等法律、行政法规和税务部门规章，税务总局制定了《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》（以下简称《裁量基准》），现予发布，有关事项公告如下：

　　一、税务机关应当依法依规实施税务行政处罚，在《裁量基准》范围内作出相应的税务行政处罚决定。

　　二、税务机关应当在税务行政处罚决定书中载明《裁量基准》的适用情况，不得单独引用《裁量基准》作为实施税务行政处罚的依据。

　　三、税务机关应当严格按照《税务行政处罚裁量权行使规则》（国家税务总局公告2016年第78号发布，2018年第31号修改）规定，适用《裁量基准》。

　　（一）对符合《税务行政处罚“轻微不罚”事项清单》规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，或者具有其他法定不予处罚情形的，应当依法决定不予处罚；

　　（二）对有法定从轻、减轻处罚情形的，应当依法决定从轻、减轻处罚；

　　（三）对情节复杂、争议较大、处罚较重、影响较广或者拟减轻处罚等税务行政处罚案件，应当经过集体审议决定。

　　四、税务机关行使税务行政处罚裁量权应当依法履行告知义务，依法保障纳税人缴费人申请回避、陈述申辩、要求举行听证等权利。

　　五、《裁量基准》与后续新颁布实施的法律、行政法规和税务部门规章不一致的，以新颁布实施的法律、行政法规和税务部门规章为准。税务总局将依据法律、行政法规和税务部门规章的“立改废”情况，持续动态修改更新《裁量基准》，及时向社会公告。

　　六、本公告自2026年11月1日起施行。各区域税务行政处罚裁量基准与本公告《裁量基准》不一致的，按照本公告《裁量基准》执行。

　　本公告施行前发生税务违法行为、税务机关尚未对税务违法行为作出行政处罚决定的，适用税务违法行为发生时的规定，但按照本公告执行有利于纳税人缴费人的除外。

政策解读

　　一、《国家税务总局关于发布〈全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）〉的公告》出台背景和重要意义是什么

　　规范税务执法行为、优化税务执法方式是税务部门依法治税的重要内容。近年来，税务总局指导东北、西南、西北、中南、华北、华东等全国六大区域税务部门陆续制定了区域内统一的税务行政处罚裁量基准，在规范税务执法、维护纳税人权益、推进税收治理等方面发挥了积极作用，但也逐渐反映出一些问题，不完全符合维护法治公平、强化合规管理和加快推进全国统一大市场建设的要求。

　　为树立和践行正确政绩观，贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》和《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》精神，规范税务行政处罚裁量权行使，推进全国税务执法标准统一，税务总局制发《国家税务总局关于发布〈全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）〉的公告》（以下简称《公告》），发布全国统一的《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》（以下简称《裁量基准》）。

　　制发《公告》、发布《裁量基准》是税务部门开展树立和践行正确政绩观学习教育、群众身边不正之风和腐败问题集中整治的制度成果，是坚守法治正道、深化强基固本的重要体现，是维护法治公平、强化合规管理的有力举措，有利于促进税务执法标准统一，保障纳税人缴费人合法权益，优化税收营商环境，助力全国统一大市场建设，推进全面从严治党和全面从严治税有机贯通，更好实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。

　　二、《裁量基准》主要内容是什么

　　《裁量基准》在充分吸收各区域裁量基准实践成果的基础上，对税务违法行为事项、裁量阶次、适用条件、具体标准进行了全面优化，推动实现违法行为事项划分更加合理、裁量尺度把握更加精确、裁量因素设置更加科学，进一步规范税务行政处罚裁量权行使。相较于六大区域裁量基准，主要在以下方面进行了优化：一是统一体例结构。总体上划分为“轻微、较轻、一般、较重、严重”5个裁量阶次，逐项列明法定依据、适用条件和具体标准。二是统一裁量标准。遵循立法本意，选择与违法行为关联度高且能客观反映违法行为性质、危害后果和改正情况的裁量因素进行合理组合，实现对违法行为的科学评价。三是统一执行口径。明确关键概念的内涵外延，如明确将税务行政处罚“首违不罚”中的“首违”界定为“一个自然年度内（即当年1月1日起至12月31日止）首次发生”，进一步提升执法确定性。

　　《裁量基准》涵盖了9类66项税务违法行为事项，具体包括：违反税务登记管理类（第1-10项）、违反账簿凭证管理类（第11-15项）、违反纳税申报管理类（第16-18项）、违反税（费）款征收管理类（第19-30项）、违反税务检查管理类（第31-33项）、违反发票及票证管理类（第34-59项）、违反税务纳税担保管理类（第60-62项）、违反涉税专业服务管理类（第63-65项）、违反涉税信息报送类（第66项）。需要强调的是，《裁量基准》是对现行税收法律、行政法规和税务部门规章规定的税务行政处罚裁量权的细化与量化，未创设新的处罚事项，未改变法定处罚种类与幅度。

　　三、《裁量基准》明确了哪些“轻微不罚”事项

　　2021年，税务总局分两批明确了14项税务行政处罚“首违不罚”事项，体现了包容审慎的理念，执行效果良好。为持续优化营商环境，更好地实现执法力度与执法温度统一，《裁量基准》除了将已明确的14项“首违不罚”事项全部纳入“轻微”阶次明确不予处罚外，还根据《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定，针对违法行为轻微，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正，且没有造成危害后果的8项事项，制定了《税务行政处罚“轻微不罚”事项清单》，明确了适用条件，涵盖税务登记、账簿凭证管理、发票管理和涉税信息报送等多个类型的轻微税收违法行为。

　　四、《裁量基准》对逾期不缴或少缴社会保险费行为的处罚是如何规定的

　　《裁量基准》进一步体现“税费皆重、税费一体、税费协同”理念，将“用人单位逾期不缴或少缴社保费”纳入“违反税（费）款征收管理类”处罚事项，运用“欠缴金额＋费额占比”双维度分档，与税款征收类处罚事项的逻辑保持一致，既有力保障费款安全和职工权益，又有效压缩自由裁量空间，提升税费协同治理效能。

　　五、《裁量基准》对逾期未申报行为的处罚是如何规定的

　　根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条规定，裁量基准将“责令限期改正情况”、“被认定为非正常户”作为裁量因素，运用“定额＋幅度”科学设置处罚标准。在“较轻”和“一般”阶次，设置按次定额处罚标准，在“较重”和“严重”阶次，设置一定幅度的处罚标准，既提升实际操作便捷性，又限缩执法人员主观判断空间，还兼顾了执法的复杂性，促进执法标准统一。

　　六、《裁量基准》对偷税违法行为的处罚是如何规定的

　　对偷税违法行为，《裁量基准》综合采用“五年内处罚次数”、“不缴或者少缴税款金额”、“不缴或者少缴税款占应纳税额的比例”3个具体可量化裁量因素，划分4个裁量阶次。在“较重”和“严重”阶次适用条件中，采用“有其他较重情节”和“有其他严重情节”的兜底性裁量因素，对存在不配合税务检查、违法手段恶劣、社会影响较大、危害后果严重等情形的，予以从重处罚。同时将“积极配合税务检查，或在税务机关作出税务处理决定前主动全额补缴稽查查补税款”作为辅助裁量因素，符合条件的，税务机关可以在各裁量阶次的处罚幅度内选择适用最低的处罚倍数。通过多种裁量因素组合，综合评价违法行为，体现过罚相当、罚当其责。

　　七、《裁量基准》与《“合规开具发票”判定标准的正负面清单》如何衔接适用

　　发票是经济活动的重要基础性票据。为加强发票管理，打击发票违法行为，《裁量基准》在“违反发票及票证管理类”中，针对24项违反发票管理的行为设置了处罚具体标准。前期，税务总局发布的“违规开票的负面清单”中列举了虚开发票等28种违规开票的常见情形或显著特征，纳税人开具发票行为属于“违规开票的负面清单”情形应当给予行政处罚的，税务机关适用《裁量基准》进行处罚。

　　八、《裁量基准》在税务行政处罚决定书中应如何引用

　　税务机关应当依法依规实施税务行政处罚，应当以法律、行政法规和税务部门规章作为作出税务行政处罚的依据，在税务行政处罚决定书中规范引用《裁量基准》，载明《裁量基准》的适用情况。

　　九、《公告》对情节复杂、争议较大、处罚较重、影响较广或者拟减轻处罚等税务行政处罚应如何作出决定

　　为确保执法公正、防范执法风险，对情节复杂、争议较大、处罚较重、影响较广或者拟减轻处罚等税务行政处罚，各级税务机关在适用裁量基准时，要严格按照《税务行政处罚裁量权行使规则》（国家税务总局公告2016年第78号发布，2018年第31号修改）第二十一条规定，经过集体审议后作出决定。

　　十、《公告》是否会动态调整

　　《公告》与新颁布实施的法律、行政法规和税务部门规章不一致的，以新颁布实施的法律、行政法规和税务部门规章为准。税务部门将根据法律、行政法规、税务部门规章“立改废”情况，适时调整《公告》内容。

　　十一、税务执法人员不依法执行《公告》要承担什么责任

　　税务行政处罚裁量权行使关系纳税人缴费人切身利益，税务总局发布《公告》旨在规范税务执法权力，构建市场化、法治化、国际化一流营商环境，助力全国统一大市场建设。对税务执法人员不依法执行《裁量基准》的，税务部门将依法依规依纪严肃处理，同时也欢迎社会各界对贯彻落实情况进行监督。

　　十二、关于《公告》的实施日期

　　《公告》自2026年11月1日起施行。《公告》施行前发生税务违法行为、税务机关尚未对税务违法行为作出行政处罚决定的，适用税务违法行为发生时的规定。但是，按照《公告》执行有利于纳税人缴费人的除外。

　　全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）（以下简称《裁量基准》）聚焦执法实践难点，作出多项创新性制度安排，主要体现在以下方面：

　　社保费处罚规则的双维度创新。《裁量基准》进一步贯彻“税费皆重、税费一体、税费协同”的工作理念，将“用人单位逾期不缴或少缴社保费”纳入“违反税（费）款征收管理类”处罚事项范畴，采用“欠缴金额+费额占比”双维度分档处罚标准，将社保费处罚与税款处罚纳入同一裁量逻辑框架，既为费款安全和参保职工合法权益提供制度保障，又有效压缩执法环节的自由裁量空间，提升税费协同治理效能，强化税费执法协同性与一致性。

　　对逾期未申报行为构建“定额+幅度”裁量模式。逾期未申报是税收征管实践中发生率较高的税收违法行为，也是过往裁量标准分歧较大的执法领域。《裁量基准》依据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条规定，选取“责令限期改正情况”“被认定为非正常户”作为核心裁量因素，采用“定额+幅度”模式科学设置处罚标准。在“较轻”与“一般”阶次设置按次定额处罚标准，在“较重”与“严重”阶次设置区间幅度处罚标准。该设计既提升执法实操层面的便捷性，又压缩执法人员的主观判断空间，同时兼顾执法场景的复杂性，推动实现执法裁量标准的统一化。

　　对偷税处罚采用“量化+兜底”的综合裁量标准。偷税行为是性质较为严重的税务违法行为事项。对于偷税违法行为，《裁量基准》综合采用“五年内处罚次数”“不缴或者少缴税款金额”“不缴或者少缴税款占应纳税额的比例”3个具体可量化裁量因素，划分4个裁量阶次。并在“较重”和“严重”阶次设置兜底性裁量因素，对不配合税务检查、违法手段恶劣、危害后果严重等情形予以从重处罚。同时将“积极配合税务检查，或在税务机关作出税务处理决定前主动全额补缴稽查查补税款”作为辅助裁量因素，符合条件的可以在相应幅度内适用最低处罚倍数，体现了过罚相当、罚当其责的执法理念。

　　制度设计体现“刚柔并济”的创新智慧。一方面，《裁量基准》通过统一体例结构、统一基准内容、统一裁量阶次，最大限度压缩自由裁量空间，力求“一把尺子量到底”；另一方面，同步发布《税务行政处罚“轻微不罚”事项清单》，将“首违不罚”“轻微不罚”等柔性执法理念制度化，彰显了“处罚与教育相结合”“宽严相济”的鲜明导向。

　　《裁量基准》将自11月1日起施行，为保障制度落地见效，应从培训、宣传、监督、队伍建设等多维度协同发力。

　　强化学习培训，让执法人员会用、用准。《裁量基准》涵盖9类66项税务违法行为事项，涉及面广、专业性强，各级税务机关应组织一线执法人员开展系统性政策解读和实操培训，重点是准确把握5个裁量阶次的适用条件与具体判定标准，厘清“轻微不罚”“首违不罚”等事项的认定边界，防范因理解偏差引发执法风险。实践中可结合典型案例开展以案释法，进一步提升基层执法的准确性与规范化水平。

　　面向经营主体开展多维度宣传辅导，释放制度红利。税务部门可依托办税服务厅、12366纳税缴费服务热线、税企沟通平台及各类线上线下渠道，对《裁量基准》开展政策解读。如在解读“轻微不罚”事项清单时，应讲清哪些情形可以适用“轻微不罚”，前提是及时改正、无危害后果，同时明确不予处罚不等于免除纳税义务，纳税人仍需完成税款补报补缴。针对中小企业、个体工商户、涉税专业服务机构等开展针对性辅导，引导经营主体主动纠正轻微涉税违法行为，同时明确对偷税、虚开发票等严重涉税违法行为依法从严惩戒，清晰传递“宽严相济”的执法导向，持续提升全社会税法遵从意识。

　　健全监督纠偏机制，动态校准裁量适用。统一裁量标准不意味着“一劳永逸”。随着经济社会发展和新业态不断涌现，税收违法行为的形态也在演变，税务机关应持续抓好制度落实，及时进行动态更新。建议建立健全裁量基准监督机制，并定期评估完善，使其始终保持科学性、合理性。

　　强化信息化支撑与队伍建设，提升执法效能与监督刚性。建议依托税收征管信息化系统，将裁量基准嵌入税务行政处罚全流程管理，实现处罚建议、审核、决定全环节留痕可溯，通过数字化手段压缩人为干预空间。同时，针对未依法执行裁量基准、在基准范围外作出处罚决定的执法人员，应当依规依法严肃追责，通过严明纪律约束与有力内部监督，保障统一裁量标尺落地生效。

　　11月1日，《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》开始施行，社保缴费违法行为首次被纳入全国统一的税务行政处罚裁量体系。《基准》明确，用人单位欠缴社保最高罚三倍。同时需要注意，所谓“自愿放弃社保协议”是无效的。

　　统一全国执法标尺杜绝同案不同罚

　　《基准》第30项明确，用人单位在规定期限内不缴或者少缴社会保险费的，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，处欠缴数额一倍以上三倍以下罚款。根据欠缴的金额和占应缴总额的比例，分为一般、较重、严重三档执行。举例来说，如果一家公司欠缴社保600万元，占应缴总额的35%，就触犯了第三档，最高可能被罚款1800万元，外加每天万分之五的滞纳金。

　　其实“一到三倍罚款”并不是新增的罚则，早在2011年起施行的《中华人民共和国社会保险法》中已经明确。这次是统一了执法的尺度，什么情况下处以三倍，对用人单位来说有很大差别。裁量基准是统一执法的尺度。

　　今年7月，《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》向社会征求意见时，国家税务总局有关司局负责人介绍，近年来，东北、西南、西北、中南、华北、华东等区域先后发布区域内统一的税务行政处罚裁量基准，在规范税收执法、强化税款征收等方面发挥了积极作用。但也存在体例结构不统一、科学合理性不足、裁量因素不一、指引作用发挥不足等问题。制定税务行政处罚裁量基准，统一全国税务行政处罚尺度，有利于压缩税务行政执法自由裁量空间，防止同案不同罚，平等维护各类经营主体合法权益。

　　少缴社保看似增收实际损害职工权益

　　为什么要把社保缴费的尺子统一起来？问题的关键在于，过去，存在用人单位缴费基数不实的情况，似乎少缴社保，可以让员工多拿钱，但受损的，最终还是职工。

　　眼前来讲，企业的成本会有所降低，但是对职工的待遇会带来很大的影响。比如养老金的计发，你的缴费工资假如是1万元，结果按5000元交的，很显然在计发养老金的时候，这个基数就少了二分之一，养老金的水平也降低了。另外，工伤、生育等，通常都是按缴费工资来计发的。

　　随着《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》的施行和技术手段的升级，执法将更加有据可依，能够更好地保护职工权益。

　　处罚有前置程序并非欠缴即罚

　　《基准》会让各地执法标准统一，除了保障职工权益，也保障了合规企业的权益。施正文进一步解释，欠缴社保费不是一欠缴就处罚，处罚有严格的前置程序。如果用人单位没有按期缴纳，社保费的征收部门发现了，必须作出责令限期缴纳的通知，通知以后，如果用人单位依然逾期不缴纳的，才能给予处罚。

　　缴纳社保费是法定义务，一些用人单位与建立劳动关系的员工签署了所谓的“自愿放弃社保协议”，这份协议无效，因为它违反了法律的强制性规定。